Entrevista al catedrático de Geografía Humana de la Universidad de Valencia, que acaba de publicar ‘Geografia del despilfarro en España’
Más de 80.000 millones de dinero público dilapidados en veinte años. Después de haber leído el trabajo que ha coordinado Joan Romero, catedrático de Geografía Humana de la Universidad de Valencia, el enunciado se llena de ejemplos, de informes, de datos, de comparaciones, y la indignación crece. Pero es difícil quitarse esos 80.000 millones de la cabeza. El resultado de tres años de trabajo del equipo de geógrafos que ha dirigido Romero acaba de editar con el título de ‘Geografia del despilfarro en España’ (Publicaciones de la Universidad de Valencia) y se presenta como una primera aproximación a la dimensión del despilfarro de recursos públicos en infraestructuras en España desde 1995 hasta ahora. Desfilan sobrecostes, proyectos e inversiones fallidos, infraestructuras innecesarias o infrautilizadas, y se denuncia que este despilfarro explicita, de hecho, los ‘déficits del marco institucional y de gobernanza territorial’ del Estado español. Joan Romero habla pausadamente y con contundencia. No es necesario hacerle la primera pregunta para que comience la explicación.
– Estoy realmente sorprendido por pensar que han pasado décadas sin que hubiéramos reparado en esta cuestión. Hemos hablado mucho de corrupción, pero no de despilfarro de recursos públicos.
– ¿Y cómo es que le presta atención?
– Porque ya había evidencias. Así que, hace cosa de tres años, convoqué a un grupo amplio de colegas de diferentes universidades con la idea de hacer un peinado general de todo el territorio. Al principio era una intuición. Y después las hipótesis de trabajo se han confirmado.
– ¿Cuál era la intuición?
– Se pone mucho el foco en la corrupción, y se debe hacer, y es importante. Pero tenía la intuición de que había una parte importante que no se analizaba, la que remitía a un déficit de gobernanza territorial, y de calidad institucional, que tenía que ver con el uso inadecuado de recursos públicos en campos muy concretos. Y lo analizamos: líneas de alta velocidad, autovías, depuradoras, desaladoras, contenedores de gas (Castor, evidentemente)… Es decir, cuestiones que son competencia de los ministerios inversores. En segundo lugar, inversiones impulsadas desde las comunidades autónomas y, en tercer lugar, desde los gobiernos locales. En estos últimos incorporamos grandes contenedores culturales y proyectos, digamos, singulares. Siempre en proyectos por encima de los diez millones de euros. Yo intuía que era una cuestión más estructural, más sistémica.
– ¿Y no lo es?
– Es evidente que para ir al médico no tienes que pagar veinte euros para que te respetan la cola, por ejemplo. Esto sería corrupción sistémica. Estoy de acuerdo. Pero si aislamos la parte de inversiones en obra pública, sigo pensando que hay un problema sistémico. Bueno, la primera sorpresa ha sido muy interesante: los medios ponían la atención en Madrid y Valencia como epicentros de grandes focos de corrupción. Pero hemos visto que el mal uso de recursos públicos es generalizado, estructural.
– Cuando hable de despilfarro, ¿a que se refiere?
– Hay que hacer una distinción importante entre despilfarro y corrupción. Digamos que toda corrupción es despilfarro, pero todo despilfarro no es corrupción. El despilfarro tiene cuatro dimensiones: una, en forma de corrupción, evidente; dos, en forma de sobrecostes; tres, en forma de obras inútiles, infrautilizadas o cerradas; y cuatro, en forma de mala priorización de inversiones.
– Incluso habla de infraestructuras creadas para las constructoras.
– Naturalmente. ¿Por qué hacer algo absolutamente inútil? Porque, muchas veces el negocio está en el proceso de construcción. Y tenemos que añadir una cuestión: en España, el despilfarro no es delito. Es decir, se puede hacer una obra pública absolutamente inútil y perfectamente legal. Si se hace un trazado de alta velocidad o una radial en Madrid o la Ciudad de la Justicia de no sé donde, la Ciudad del Medio Ambiente en Soria o la Ciudad de la Luz en Alicante, puede que incluso se haga bien, aunque generalmente tienen sobrecostes. Pero aunque se hiciera correctamente, digamos, sería despilfarro. Porque no hay nada más despilfarrador que hacer de manera eficiente algo que es absolutamente inútil. Sin embargo, los responsables públicos no son acusados de nada porque emplear mal los recursos públicos no es delito.
– Mucho dinero público.
– Claro. Hemos hecho algunas estimaciones. Por ejemplo, en el periodo del boom, el despilfarro, del que tan sólo una parte es corrupción, puede haber significado cerca del 20% del PIB. Atención, ¿eh? En la fase anterior al boom inmobiliario, menos, cosa de un 5%, y en la fase posterior, con la recesión, hacia el 3%.
– Un 20% es una barbaridad.
– Unos colegas míos, Francisco Alcalá y Fernando Jiménez, acaban de publicar un libro muy interesante sobre los costes económicos de la mala calidad institucional y la corrupción en España, y estiman que puede haber supuesto el 16% del PIB. No vamos tan desencaminados.
– Destaca fuertemente la generalización de este despilfarro, en todos los niveles de la administración.
– Un hallazgo de este trabajo ha sido éste, precisamente. Desde el segundo mandato de Aznar, hay una especie de recomposición del nacionalismo español y de intento de recentralización política. Uno de los argumentos utilizados se basaba en intentar situar un relato de deslegitimación de las comunidades autónomas y los gobiernos locales haciéndoles responsables del despilfarro y de la corrupción. Bueno, pues este trabajo concluye que más de la mitad del dinero empleado indebidamente han sido mal gastados por los grandes ministerios inversores del gobierno estatal. Esto nos remite a que hay un problema estructural. Si no lo queremos llamar sistémico, digamos estructural.
– Que lo afecta todo.
– Todo el diseño institucional. Que es muy deficiente en campos muy importantes, y compromete muchos recursos públicos. Otra conclusión del trabajo es que no nos debería interesar tanto el ‘cuánto’, que ya es mucho, sino el ‘por qué’, es decir, cómo puede ser que no haya habido controles para velar por el buen uso de los recursos públicos. Y esto nos lleva al terreno de los problemas de gobernanza, entendiendo por gobernanza el diseño institucional que hace que los mecanismos por los que se toman decisiones sean mecanismos que nos acercan al grupo de los estados con democracias avanzadas o plenas.
– Porque todo esto no es inevitable.
– No lo es en absoluto. Si mira el índice que cada año hace The Economist, verá que España aparece en el grupo de los veinte estados con democracia plena. Nosotros pensamos que esta afirmación no es correcta. Es un índice que se hace con unos indicadores que no tienen en cuenta estas cuestiones que hemos puesto sobre la mesa y que remiten a un importante déficit de gobernanza. Si lo hiciera, España se situaría hacia el lugar cuarenta, justamente porque tiene un problema de mala gobernanza, de mala calidad institucional. Ya lo apuntó Daniel Kaufman, uno de los mejores expertos mundiales que hay, hace poco en una visita a Valencia, precisamente. ¿En qué se concreta esta mala calidad democrática? En la ausencia de organismos de control (y que lo hagan realmente, y que estén integrados por los mejores, los más competentes), en la ausencia de sistemas eficientes de rendición de cuentas, en la politización y la colonización de instituciones fundamentales por parte de los partidos.
– ¿Colonización de qué instituciones?
– Desde el Tribunal Constitucional al Tribunal de Cuentas. Por ejemplo. Y también hay que tener presente la intención de no querer desarrollar mecanismos eficientes de control. Un caso muy significativo: que se creara la agencia española de evaluación de políticas públicas, que tuviera una vida poco potente y que enseguida se cerrara. Esto indica que no hay mecanismos eficientes de evaluación ni ‘ex ante’ ni ‘ex post’. Eso que mirar por qué se invierte aquí, qué retorno social tiene, qué impacto ambiental, si es rentable o no (y no sólo económicamente, ¿eh?). ¿Más cosas? Hay una profusa y muy mala calidad normativa. ¿Más? Una opaca división entre función pública e iniciativa privada.
– ¡Qué panorama!
– Hay un sistema de acceso a la función pública deficiente y demasiadas puertas giratorias. Y no sólo a niveles altos de la administración. Lo explica muy bien mi colega Carlos Sebastián en sus trabajos: un subdirector general de un ministerio, por ejemplo, que no está sujeto al sistema de puertas giratorias, se retira y te lo encuentras meses después en una empresa privada en los lugares decisorios. ¿Más cuestiones? Tenemos un problema de control del regulador y de captura de políticas por parte de los grandes grupos económicos.
– ¿Captura de políticas?
– Cuando los grandes grupos han sido capaces de colonizar, en beneficio propio, centros de decisión, ya sea una Consejeria, ya sea un ayuntamiento, ya sea una parte de un departamento ministerial. Y las regulaciones básicamente les benefician. Esto significa captura del Estado y control del regulador. Y esto tiene una dimensión adicional muy importante: cómo se priorizan las políticas públicas de inversión. Nosotros discutimos muy en serio la gran decisión estratégica del reino de España.
– ¿Cuál?
– Apostar por las líneas de alta velocidad. Es una decisión que ha comprometido más de 50.000 millones de euros (atención, ¿eh?), Que se habrían podido dedicar en otra dirección. Por ejemplo, para resolver uno de los grandes problemas que tiene el Estado: la movilidad metropolitana. Pongamos un ejemplo concreto: el área metropolitana de Valencia. Se mueven cada día dos millones de viajes. Miras los presupuestos del 2019 y ves que, como quien nos hace un favor, el gobierno estatal tenía que poner 350 millones para mejorar la movilidad del área metropolitana de Valencia (algo que no ha pasado para que los presupuestos decayeron). En fin. Y resulta que un kilómetro de alta velocidad (¡un kilómetro!), cuesta de media, según explicita el Tribunal de Cuentas Europeo, 25 millones.
– La comparación es clara.
– No hay proporción. Estas grandes inversiones tienen una ventaja: son muy fáciles de hacer, el presupuesto se consume rápidamente, en un solo proyecto puedes poner miles de millones de euros, y tienen un cierto retorno porque la obra pública está asociada a una falsa modernidad y ofrece la posibilidad de cortar la cinta inaugural. Es más fácil de hacer un trazado de 100 kilómetros de alta velocidad o cuatro radiales que cinco centros de salud y sesenta centros de enseñanza primaria. Esto último es más complicado, hay que hacer muchos concursos, proyectos… Pero resulta que es más importante. ¿Cuánto hemos dicho que costaba un kilómetro de alta velocidad?
– Veinticinco millones.
– ¿Por cuánto se ha licitado el hospital comarcal de Ontinyent? Por treinta millones. ¿Cuánto cuesta un centro de secundaria? Siete millones. Realmente la apuesta por la alta velocidad, ¿fue una decisión estratégica acertada? ¿Acertada para quién? Un trazado de línea de alta velocidad beneficia a grupos muy concretos. Y no se conforman: se han dedicado a formar cárteles para que todavía el beneficio les sea mayor.
– Cárteles.
– Es una palabra muy grande, sí. Pero la Comisión del Mercado de la Competencia española habla de cárteles en las grandes obras. El último informe sobre la existencia de empresas para repartirse el pastel de la electrificación de las líneas de alta velocidad es espectacular. Para quien lo quiera leer. Espectacular. Cuando hablas del cártel de las obras públicas, del cártel de la basura… es que hay un problema muy importante. De calidad de la democracia.
– Ha hablado del Tribunal de Cuentas Europeo…
– Cuando Europa pone dinero para algo, después sí hace evaluación. Y los informes sobre puertos y aeropuertos son demoledores. Y sobre la alta velocidad, exactamente igual.
– Incide también en la mala priorización.
– Los que toman las decisiones, ¿lo ponderan todo? Por ejemplo, un informe del Tribunal de Cuentas español sobre cómo se ha despilfarrado dinero (miles de millones) en enterramientos de vías para atravesar ciudades termina diciendo que, como hay proyectos pendientes (el de Valencia, por ejemplo: 800 millones) y como puede haber otras opciones mejores en todos los sentidos, tal vez vale la pena estudiarlas. Lees esto y dices, bien. ¿Pero qué te encuentras días después en los medios de comunicación? Que la decisión está tomada, ¡que harán el gran túnel de los 800 millones! Por cierto, que seguro que no serán 800: siempre hay sobrecoste. Es un elemento consustancial y que llama mucho la atención: está muy muy por encima de la media de Europa.
– El caso de la línea 9 del metro de Barcelona…
– Es espectacular. Espectacular. Mala gestión y, básicamente, sobrecostes. ¿Y las ‘casas de’? De la justicia, del circo, del medio ambiente… ¡’Ciudad de’! ¡Por el amor de dios! ¡Ni yo las conocía!
– ¿Y no pasa nada si se adjudica por cincuenta y cuesta cien?
– Nada. Ninguna responsabilidad. Ahora por primera vez la Comisión del Mercado de la Competencia ha sancionado a ese cártel de empresas. Es una sanción millonaria, aparentemente. Cosa de 90 millones. A una empresa muy grande que no citaré, la sanción le comporta 5,7 millones: es su facturación de una semana. Hay transparencia, sí, y existe también la incorporación de mecanismos sancionadores disuasivos. Por eso decimos que tenemos un problema estructural de baja calidad democrática.
– ¿Esta voluntad y práctica extractiva forma parte del Estado español?
– Yo no diría tanto. Y el Estado tiene mecanismos para dotarse de los elementos para corregirlo: transparencia, rendición de cuentas, calidad normativa, acceso a la función pública, separación entre función pública y mercado… No es difícil. Es cuestión sólo de voluntad política. Portugal lo ha hecho. Chile lo ha hecho. Se puede hacer. Y mejoraría mucho nuestra calidad de vida. Y no cuesta dinero: es un problema normativo, de regulación: de leyes y de reglamentos. Tanto en el Parlamento español como en los autonómicos. Y habría que ponerse a trabajar en serio. Llama la atención que, siendo tan importantes, estas cuestiones no salgan en campaña electoral.
– Hay unas empresas que ganan mucho dinero, con este sistema, con este ‘capitalismo de amiguetes’ que denuncia. ¿Por qué deberían permitir que esto variara?
– Porque los sistemas democráticos son eso. Y porque el interés general prevalece sobre el interés particular. Es lo que diferencia un Estado democrático, social y de derecho de baja calidad de una democracia plena. ¿Pongo otro ejemplo clarísimo de mala priorización?
– Por favor.
– Mire si ahora se gasta mal el dinero que incluso poniéndonos en la lógica inversora, en nuestra opinión equivocada, de apostar por las líneas de alta velocidad, tampoco se hace de manera coherente. Aquí entre el cuarto elemento de despilfarro: la mala priorización. Ha costado mucho dinero y perjudica la economía. Porque si traigo aquí a un colega y le muestro el mapa de la alta velocidad, y junto le pongo los indicadores sociales, económicos, de población… no entenderá nada: el trazado de la alta velocidad no guarda proporción con la realidad social y económica. Porque la línea más dinámica y más rentable es la única que está por hacer. La del corredor mediterráneo.
– Entran en juego las prioridades políticas.
– Que se diga que cuesta dinero porque reduce capacidades, porque el sistema productivo se resiente. Y ya sé que hay motivaciones geopolíticas. De hecho, Aznar lo explica en sus memorias: dice que el corredor mediterráneo es un eje que no se debe potenciar, que se debe potenciar el eje Madrid-Valencia. Esto es despilfarro. Porque es una mala programación de la inversión pública. En fin. Que pase esto también indica mala calidad institucional.
– Esto tiene muchísimas implicaciones. Porque, además, configura una estructura económica y no otra. Impide, de hecho, desarrollar otra.
– Sí. Por ejemplo: se han gastado 50.000 millones en líneas de alta velocidad y, en el mismo periodo, 6.000 millones en líneas convencionales de media distancia. ¿Como habría cambiado la vida cotidiana de millones de personas si se hubiera hecho una inversión al revés? Otro ejemplo, que tiene relación directa con esto que dice de la economía: si queremos afrontar el futuro de otra manera, nuestro modelo productivo debe cambiar, no podemos apostar todo a construcción y restauración, ¿verdad? Aquí comienza el Word.
– ¿Qué quieren decir el Word?
– Somos campeones en incorporar el lenguaje políticamente correcto: desarrollo sostenible, cambio de modelo productivo… El mundo de la política, y también de los medios, trabaja en Word, y el mundo económico trabaja en Excel. El Word es muy sufrido. Pero si lo pasas a Excel… En el presupuesto de 2019, la Generalitat Valenciana ha incorporado 45 millones de euros, recuperando la cifra anterior a la crisis, en apoyo a la red de institutos tecnológicos, que es su embrión, la base para construir un modelo productivo completamente diferente del actual. Y es una cifra importante, 45 millones. ¿Cómo estaríamos si hubiéramos invertido 450 cada año? En apoyo a la innovación, en todo lo que decimos en Word y que no pasamos a Excel. Pero no. Cuarenta y cinco. Es decir, menos de dos kilómetros de alta velocidad.
– ¿Piensa que este trabajo tendrá consecuencias?
– Es una primera aproximación. Queremos que otros grupos de investigación puedan empezar a trabajar con más detalle, bien sea a escala local, bien sea a escala de un ministerio. Donde, por cierto, sigue siendo tarea muy complicada obtener información fiel y detallada de grandes inversiones. En fin, sin embargo nosotros tenemos la obligación de abrir debates de este tipo. Y ustedes tienen la obligación de publicitarlo. Sé que siempre es más atractivo un escándalo de corrupción, pero es tarea fundamental de los medios hablar también de las corrientes de fondo, no sólo de la espuma que hacen las olas.
VILAWEB
