Ferran Requejo es catedrático de ciencia política en la Universidad Pompeu Fabra y miembro del Consejo Asesor para la Transición Nacional (CATN). Es especialista en teorías de la democracia, modelos federales y plurinacionalidad. También ha analizado los procesos constitucionales de los países que han accedido a la independencia durante el siglo XX. Es articulista de La Vanguardia y el diario Ara.
-¿Ve recorrido a la posibilidad de una reforma constitucional?
Veo posibilidades de reformar la Constitución de 1978, pero no veo que esto sirva para resolver las tensiones nacionales y territoriales del Estado. No veo que el proceso de reforma constitucional, lo que resulta más previsible conociendo a los principales actores implicados, dé de sí ni siquiera para definir bien el tema de fondo. Y menos aún, para lograr una solución justa y estable a partir del reconocimiento y de una acomodación política y constitucional de las realidades nacionales que coexisten en España.
-¿La propuesta de referéndum que impulsa Podemos también es inviable?
Es difícil. Es poco probable que las fuerzas dominantes de la cultura política española, que son muy refractarias a admitir ni siquiera que la realidad española es plurinacional, saquen adelante una fórmula de este tipo. Admitir que se puede hacer un referéndum a la escocesa desgarra las autoimágenes, el modo de autoentenderse, que tienen las élites políticas españolas, tanto de la derecha como de la izquierda jacobina. Tanto del PP como del PSOE. Sólo una parte minoritaria de la izquierda, que hasta ahora era IU -ya veremos Podemos- admitiría la posibilidad del referéndum. Es un escenario más improbable que no probable.
-¿El recelo que tienen frente a la plurinacionalidad viene la manera que tienen de autoentenderse, como usted dice?
Es un recelo que se ha construido a través de muchas generaciones. No lo ha creado el franquismo. Viene al menos de los tres últimos siglos, y hay quien lo remonta más atrás. Romper las bases de una cultura política, que transmite valores, conceptos y lenguajes a través de generaciones, no se puede hacer simplemente desde el discurso. En todo caso, se puede hacer desde el discurso pero apoyándose también en la fuerza. En último término es una cuestión de facticidad, de hechos, no de simple consenso sobre valores morales.
-¿Es por eso por lo que en España es tan difícil el federalismo?
El federalismo es un concepto muy abstracto, que ha permitido concreciones muy diferentes dentro de la política comparada. El federalismo en sí no es imposible en la cultura política española. Pero sí resulta muy difícil establecer un federalismo que sea capaz de articular, gestionar y acomodar bien las tensiones nacionales. Un federalismo de base plurinacional no puede ser homogéneo, debe admitir asimetrías, tanto de hecho como jurídicas. Y no lo veo al alcance de las élites políticas españolas, ni siquiera a su alcance mental. Un federalismo homogéneo al estilo alemán o estadounidense no es una buena fórmula para resolver realidades que son heterogéneas, diversas, como las que hay en la sociedad española. Creo que un federalismo plurinacional adecuado, en el caso español debería incluir cuatro dimensiones.
-¿Cuáles serían?
Un reconocimiento formal de Cataluña y Euskadi como entidades nacionales diferenciadas y una regulación plurilingüística de las instituciones y símbolos del Estado; un nivel de autogobierno muy amplio y de calidad -no horadado como es ahora- en diversas áreas (regulación del símbolos propios, banderas e himnos) y un Estado de bienestar propio (pensiones, educación, sanidad, cultura, lengua, servicios sociales, política europea, relaciones internacionales). También un sistema de financiación y de fiscalidad estable con límites claros a la solidaridad territorial, que cuando es excesiva se transforma en una solidaridad injusta. Y, sobre todo, un sistema de garantías que los acuerdos constitucionales de que los tres puntos anteriores se cumplirán. Esta cuarta dimensión resultaría muy difícil de cumplir sin incluir el derecho de secesión a partir de unas reglas pactadas pero claras.
-Muy difícil. ¿Y qué riesgos tiene ahora el proceso soberanista, en esta etapa decisiva? ¿Qué debe vigilar?
El principal problema que tiene el proceso es de hechos, no de legitimidad. No hay nada en la teoría liberal-democrática actual que deslegitime un proyecto como el que ha emprendido Cataluña. Ni en relación con las instituciones, ni respeto a los derechos individuales o colectivos, ni a los procesos de decisión, ni a la política internacional. De hecho, ocurre lo contrario. La dirección de la historia de las democracias en el siglo XXI es la de intentar resolver cómo las naciones minoritarias se pueden acomodar en una democracia más refinada que la constituida a partir de un nacionalismo hegemónico de Estado. Es una cuestión a resolver, no sólo en la democracia española sino también en otras. Todos los Estados, incluidos los democráticos, son nacionalistas. Lo que pasa es que en Canadá, Gran Bretaña o Bélgica este debate está mucho más desarrollado en términos institucionales y en términos de política liberal y democrática.
-¿Por qué España no ha seguido este camino?
El problema no es España, sino el Estado español. Este responde todavía a una visión muy unitarista, muy afrancesada, de la estructura política de lo que es una sociedad compleja. Y la realidad política actual desborda totalmente a un Estado que está pensado desde unas premisas mucho más simples que la realidad al que se debe acomodar políticamente.
-¿Cree que hay que pensar la estrategia del proceso catalán?
Sí, se debe afinar. Hay que pensar en términos de modernidad respecto a la teoría democrática actual, y en la práctica que muestra la política comparada de las democracias. Y también debe establecerse en términos estratégicos realistas. No debemos confundir las diferentes fases, no debemos confundir tampoco cuál es el adversario principal, y hay que establecer qué se puede hacer y qué no en cada fase. No hay que engañarse con falsas estaciones de paso. El principal peligro es cometer un gran error.
-¿Qué quiere decir?
Un gran error sería, por ejemplo, introducir elementos de violencia, o alguna decisión política que delegitimase la lógica pacífica, democrática y liberal del proceso de cara a los actores internacionales. Evitar errores ahora es más importante que querer acertar siempre.
-¿El elemento clave es que se garantice la seguridad jurídica durante la ruptura?
Sí, es uno de los elementos clave. En un proceso de secesión en una democracia liberal, los actores políticos, sociales, económicos e internacionales deben tener la seguridad de que los comportamientos institucionales son previsibles en términos legales. Esto es lo que asegura la seguridad jurídica. Debe haber un marco donde todos sepan cuáles son las reglas que regulan las decisiones. El proceso se ha hecho hasta ahora en el marco constitucional español, y no se debe confundir esta primera fase con la del nuevo marco que puede aparecer después de la proclamación de la independencia. Las dos fases se asegurarán jurídicamente, pero se trata de dos marcos diferentes que requieren decisiones y acciones diferentes.
-¿Pero cómo se concreta esta diferencia entre la fase autonómica y la soberana?
La ley de transitoriedad jurídica, que es la que lleva de un marco a otro, sólo se puede aprobar después de la proclamación de independencia. Dentro del marco autonómico, sería obviamente una ley ilegal desde el primer artículo. Incluso puede ser ilegal la intención de hacerla. Es una ley que hay que tener preparada, articulada, para que sea aprobable muy rápidamente -de hecho ya hay borradores elaborados-. Eso sí. Pero sería un error tramitarla antes de la independencia, porque el Tribunal Constitucional la suspendería y la anularía. Deben establecerse bien las estrategias en las dos fases que quedan del proceso, porque se trata de dos situaciones totalmente diferentes.
-El momento más delicado en este aspecto es el de la ruptura, porque es donde cambia el marco…
Sí. Si la lógica con el Estado es que no puede haber acuerdo civilizado, a la escocesa, entonces el momento clave es el de la proclamación. La falta de acuerdo a través de un referéndum legitima esta proclamación. Es la decisión más difícil, arriesgada y crucial que el gobierno de la Generalitat adoptará en un momento determinado. Y obviamente antes de hacerlo debe contar con unas bases previas, con los elementos que le aseguren que tiene posibilidades de culminarla. Si no sería un brindis al sol, que aparte de hacer el ridículo hipotecaría el proceso quizás por décadas.
-¿Y cuáles son los elementos para asegurar el éxito?
Es necesario disponer de algunas estructuras de Estado que tengan mínimamente garantizado su funcionamiento y operatividad: La seguridad social, la Hacienda, el orden público y las relaciones internacionales, entre otros. Y hay que haber preparado el terreno en el sentido de anunciar se dará el paso ante las instituciones y actores internacionales, por la falta de voluntad para llegar a un acuerdo por parte de las instituciones del Estado español -el referéndum-. La comunidad internacional se ha de creer que la Generalitat efectivamente lo hará a pesar de que se enfrenta a la legalidad española. Si ven que esto avanza, entonces tal vez algunos actores internacionales pueden cambiar de actitud respecto del poder central español y meterle presión. Pero el centro de gravedad del proceso siempre debe estar en Cataluña. Hay muchas variables en el aire y nadie dispone de información completa, y menos en términos de futuro, pero parece claro que la cuestión fundamental es mostrar que la Generalitat es el poder de facto en Cataluña. Pertenecen al pasado las apelaciones a un diálogo vacío de reformas inconcretas o de bajo nivel cuando se concretan.
-¿Por qué el Estado trata de frenar el proceso blandiendo la legalidad? ¿Por qué no usa la negociación?
Es parte de su cultura política. Tiene una cultura muy administrativista. No ven las normas como un instrumento para ayudar a solucionar los problemas colectivos, sino que ante una cuestión miran cuál es la norma más aplicable y la aplican. Pero, claro, apelar a la legalidad cuando en muy buena parte la legalidad es precisamente el problema ya se ve que no es el mejor camino para la solución.
-¿El gran instrumento de presión del Estado ante la Generalitat es ahora el Fondo de Liquidez Autonómica (FLA)?
Obviamente. Es el instrumento de presión más fuerte que tiene el gobierno central para ahogar que se puedan construir las estructuras de Estado con las manos libres. El proceso ha avanzado con el freno de mano puesto. Siempre. Y uno de los frenos más importantes que pone el Estado es por la vía de la financiación, un problema que no tendría el País Vasco porque tiene un acuerdo fiscal confederal, como es el concierto económico.
¿Por qué tantos políticos se han retirado desde el inicio del proceso?. Se acercan a la decena. ¿Es por el proceso o porque la política se ha acelerado?
El proceso ha acelerado una política que ya había aumentado de velocidad. Es un fenómeno que afecta a muchas democracias, pero sobre todo a la española. La falta de legitimidad de los gobiernos, los casos de corrupción, la percepción actual del fraude fiscal, el clientelismo… todo ello erosiona el sistema político. El proceso ha reforzado estas tendencias. El sistema de partidos en Cataluña ha implosionado; en España no, pero está cambiando. Resulta bastante normal que pase todo esto. CiU ha desaparecido, ICV se ha diluido, Unió está completamente marginalizada, el PSC -que fue una fuerza hegemónica en Cataluña durante décadas- ha quedado en posición minoritaria, CDC está en proceso de refundación… Todo se está moviendo, y en parte es por el proceso. Esta es la realidad. Y los políticos se acomodarán a la realidad, no al revés.
-Ahora se empezará a trabajar sobre la futura Constitución catalana desde la sociedad civil, según anunció el presidente Puigdemont. ¿Qué aconsejaría usted?
El Consejo Asesor para la Transición Nacional (CATN) hizo un informe general sobre este tema. Y además el gobierno Mas me encargó un informe adicional sobre el proceso constituyente en Cataluña. El verano pasado lo hicimos con un pequeño equipo de 6 personas -politólogos y juristas-, teniendo en cuenta lo establecido en la teoría democrática y constitucional actual, y teniendo también en cuenta qué procesos constituyentes ha habido en el siglo XXI, tras la eclosión de las nuevas tecnologías de la información y de la comunicación. A partir de aquí hemos hecho recomendaciones.
-¿Cuáles son?
Una de ellas es que hay que distinguir cuidadosamente entre las dos fases temporales del proceso de las que hemos hablado antes. Un proceso constitucional en sentido estricto, institucional, no se puede hacer bajo el marco de una legalidad autonómica. Pero esto no quiere decir que no se pueda hacer nada. Un debate y procedimiento civil sí se puede hacer, porque en este caso la iniciativa es de la sociedad, no viene de las instituciones. Ya hay varios proyectos en este sentido, como el que coordina el grupo ‘Reinicia’ o algunos borradores de Constitución que algunos ciudadanos han hecho. Lo ideal sería que al final de esta fase civil saliera un documento, lo más consensuado posible, con unas conclusiones, tal como se ha hecho recientemente, por ejemplo, en Irlanda o Islandia. No es necesario que este documento sea un texto articulado…
-¿Y de estos trabajos de la sociedad civil qué se haría?
Si existiera este documento final, en la fase siguiente se entregaría a la presidencia del Parlamento. La fase constituyente institucional correspondería hacerla después de la declaración de independencia, fase en la que también podría haber varios tipos de participación ciudadana. Es lo que hemos concretado en el informe entregado al gobierno de la Generalitat el pasado verano a partir de 3 modelos posibles de proceso constituyente en la fase institucional. Establecen las ventajas e inconvenientes de cada uno de estos tres modelos, así como criterios de decisión que el gobierno puede emplear para optar por uno u otro.
-¿El CATN sigue trabajando?
El CATN está en situación de ‘stand by’. En un año y medio hicimos 19 informes. Fue un trabajo denso e intenso. Posteriormente a algunos miembros del CATN nos encargaron informes adicionales. Uno de ellos es el proceso constituyente más adecuado para Cataluña. Este informe ahora lo tiene el gobierno. Y son el gobierno y el Parlamento los que tienen que decidir cómo quieren hacer las cosas. El trabajo previo de carácter técnico está ya muy elaborado.
EL MÓN
