Unos setenta académicos se han reunido en el País Vasco con el objetivo de llevar a la Unión Europea un código de buenas prácticas para este tipo de casos
¿Cómo se puede conseguir que Europa deje de dar la espalda a los conflictos de soberanía en sus estados y juegue a favor de los derechos de las minorías nacionales? No es una cuestión sencilla, pero unos setenta académicos se han reunido con la misión de salir del intríngulis. El escenario han sido unas jornadas en el País Vasco, organizadas por la Sociedad de Estudios Vascos y el Instituto de Estudios Catalanes, con la colaboración de varias entidades. El título de las jornadas, “Conflictos de soberanía en Europa: bases para una solución” . ¿Y la solución? Un marco de claridad. Pero todo esto es tan sólo “un hito intermedio de un proceso más largo”, según uno de los coordinadores, el profesor Mario Zubiaga.
Hace un año y medio que este grupo de académicos trabaja para elaborar un código de buenas prácticas, redactado por una docena de profesores y enmendado y ampliado por el resto, que debe servir para orientar cómo deben proceder tanto las comunidades que quieren emanciparse como los estados. “La idea final es que esto llegue a las instituciones europeas”, explica Zubiaga. No sólo que haya un protocolo de referencia, sino que los estados tengan incentivos para cumplirlo.
Eso sí, dice: “La entrada a las instituciones europeas dependerá, en buena parte, del grueso de académicos y de entidades que haya detrás. Esta será el trabajo de los próximos años”. Zubiaga explicó que el próximo marzo el ‘Instituto de Estudios del Autogobierno’ organizará un seminario en Barcelona “con gente que ha estado trabajando” en las instituciones europeas que tienen capacidad de intervenir para dar “pistas sobre la fórmula” con la que se podría conseguir que el código se afianzara en el estado de derecho de la Unión.
¿Por qué debería rectificar, Europa?
Los académicos que han participado en el proyecto son conscientes de que una de las críticas más punzantes que, en estos últimos años, se han dirigido contra la Unión Europea es la falta de compromiso con este tipo de casos y la poca voluntad, o capacidad, de ‘imponerse a los estados. Zubiaga explica que el espíritu del proyecto es plenamente europeísta y que nace “para superar la tendencia de Europa a mirar hacia otro lado”. La gestión de los conflictos nacionales “no se puede dejar a la voluntad de los estados. Esto no es una cuestión interna de los estados, perdona. Es una cuestión interna de Europa”, afirma, contundente. Admite que “hay instituciones que tendrán más capacidad vincular a los estados y otras que menos”, pero afirma que hay recorrido para hacer vinculante el código y que lograrlo dependerá de la fuerza académica, institucional y organizativa que haya tras el proyecto.
¿Qué dice el código y qué se ha dicho en las jornadas?
El contenido de las conferencias estará disponible en los próximos días en la página web de la Sociedad de Estudios Vascos. El documento del código ya está disponible en español y pronto lo estará en catalán. VilaWeb se la ofrece en este enlace (1), y les presenta un resumen del mismo.
¿Qué es un conflicto de soberanía territorial?
La definición de ‘conflicto territorial de soberanía’ de la que parte el código es muy precisa. Según el texto, son “disputas en las que una parte relevante de la ciudadanía de comunidades políticas subestatales reivindica, sin reconocimiento del Estado donde están integradas, el ejercicio del derecho de decidir libre y democráticamente su estatus político, incluida la posibilidad de que estas comunidades territoriales puedan constituirse en estados soberanos”. Estas comunidades, dice el texto, están en situaciones que van “desde la mera asimilación al acomodo mediante la concesión de diferentes niveles de autogobierno”.
Pero va más allá, de hecho, e introduce conceptos interesantes. Dice, por ejemplo, que “los procesos de construcción estatal y nacional han sido inspirados por ideas homogeneizadoras, si no de genocidio cultural, y en su desarrollo político han respondido, a lo largo de la historia, a lógicas bélicas o democráticamente limitadas”, y que esto les ha llevado a obstruir este derecho de las comunidades subestatales de manera -atención- unilateral”. La demanda de la comunidad subestatal dependerá de que el Estado en el que surge consienta soberana y unilateralmente que esta expresión de una voluntad colectiva pueda canalizarse legalmente por medios democráticos”. Es esto, precisamente, lo que quieren revertir.
¿Cómo hacerlo y qué papel debe tener Europa?
Esta es la parte complicada. El código avisa que “si la ciudadanía [de la comunidad que propone emanciparse] debe asumir una delimitación que no puede cuestionarse por vías democráticas, se crea el incentivo fáctico para que el conflicto se termine dirimiendo por vías no democráticas”. Y, aunque admite que “el proceso mediante el cual una comunidad subestatal decide su condición política debe salvaguardar el principio del estado de derecho”, alerta de que “este principio no se reduce al mero respeto de la legislación vigente en un momento dado, sino que incluye también, necesariamente, el respeto de los derechos fundamentales y el carácter democrático de la ley como presupuestos esenciales sin los cuales el imperio de la ley (‘rule of law’) se convierte en un simple imperio por la ley (‘rule by law’)”.
El primer ingrediente para que el proceso de soberanía sea efectivo, democrático y pacífico, pues, es el diálogo, según apunta el código. Pero los estados no siempre se acogen, y normalmente se justifican con dos argumentos. Primero, el derecho de la integridad territorial. El código reconoce que existe, pero precisa que el objetivo de este principio es evitar la injerencia recíproca en las relaciones internacionales, y no debe entenderse necesariamente como “una garantía interna de los Estados respecto de sus fronteras”. Así ha sido proclamado, dicen, “en la declaración sobre los principios de derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas (1970) o en la declaración con motivo del cincuentenario de las Naciones Unidas, (1995), o en el dictamen del Tribunal Internacional de Justicia sobre la secesión de Kossove, de 22 de julio de 2010.
El segundo argumento que usan los estados es que, a pesar de que “los instrumentos internacionales que reconocen el derecho de autodeterminación lo atribuyen a todos los pueblos, sin distinción”, no hay consenso en la interpretación que hay que hacer del término “pueblo”. En este sentido, el código dice que “la evolución doctrinal y jurisprudencial más reciente otorga un mayor margen de apreciación” sobre qué es un pueblo, pero que en todo caso “la intervención de las organizaciones internacionales no debe basarse exclusivamente sobre la base de este derecho”, porque podría haber razones diferentes, como por ejemplo “de índole humanitaria y pragmática, que la justifiquen”.
Así pues, el protocolo argumenta suficientemente la base jurídica que hay para que, llegados a este punto, intervengan tres instituciones internacionales: la Unión Europea (UE), el Consejo de Europa (CE), y la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE). Esta intervención puede ser directa, “participando activamente en el proceso de resolución”, o bien indirecta, con el mecanismo de “regular o adoptar directrices o principios de actuación para la solución de los mismos con carácter general”.
La intervención de la Unión Europea, el Consejo de Europa y la OSCE
Según el código, “el derecho de la UE no contiene ninguna regulación que limite la posibilidad de intervención. De hecho, la UE dispone de competencias implícitas y posibilidades de actuación que pueden ser relevantes para su intervención sobre los conflictos territoriales de soberanía”, competencias “definidas en sus tratados constitutivos o los asuntos de interés de la Unión”. Por ejemplo, recuerda que la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea reconoce “la diversidad de culturas y tradiciones de los pueblos de Europa y asume por ello el compromiso de respetar los ‘pueblos de Europa’, promover su desarrollo y proteger su bienestar”. También menciona que la UE tiene los deberes de “promoción de la paz” y de “protección y garantía de los derechos de la ciudadanía europea”, y que los tratados de la UE establecen también un principio de no-dominación.
A su vez, la OSCE “cuenta desde 1992 con un Alto Comisionado sobre Minorías Nacionales, con la misión de contener y desescalar las tensiones que pueda haber en torno a las minorías nacionales y alertar a la organización para que actúe de manera preventiva para evitar los conflictos potenciales”. Y el código destaca “las recomendaciones temáticas que el Alto Comisionado ha elaborado a lo largo de los años, en materia de educación, lengua, participación política, cooperación transfronteriza, policía y seguridad, relaciones interestatales, integración social y acceso a la justicia”.
Y finalmente, “el Consejo de Europa tiene capacidad de hacer un papel relevante en la determinación de criterios que orienten la solución de los conflictos territoriales de soberanía desde los valores”, porque los principios que fundamentan el órgano son “el respeto de los derechos fundamentales, la democracia y el estado de derecho, por medio de varias iniciativas”, entre las que se podría destacar “la recomendación del cumplimiento de un estándar europeo común acorde a los valores europeos mencionados”.
(1) https://imatges.vilaweb.cat/nacional/wp-content/uploads/2020/11/Conflictos-Territoriales-de-Soberania-C.-Buenas-Practicas-Informe-Version-castellano-_-13.11.20.pdf
