Los hechos evidentes llaman la atenci\u00f3n. Por un lado, China se ha acomodado en gran medida al orden internacional liberal dominado por Occidente: ha asimilado sus normas y las defiende con ah\u00ednco en las Naciones Unidas, la Organizaci\u00f3n Mundial del Comercio (OMC) y otras instancias internacionales. Por otro lado, ha intentado crear nuevas estructuras multilaterales que sirvan m\u00e1s directamente a sus intereses, como la Organizaci\u00f3n de Cooperaci\u00f3n de Shanghai (OCS) o los BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sud\u00e1frica). Por supuesto, el Partido Comunista chino denuncia la hegemon\u00eda estadounidense y occidental sobre el orden actual, pero dista mucho de querer trastocarlo. Prefiere esforzarse en crear coaliciones, sobre todo de pa\u00edses del sur, para cambiarlo gradualmente. En otras palabras, China es revisionista, pero su revisionismo es reformista, no revolucionario.<\/p>\n
China y el actual orden mundial<\/p>\n
En muchos aspectos, China parece ser un buen alumno del actual orden internacional. Desde la \u00e9poca del primer ministro Zhou Enlai, siempre ha aplicado escrupulosamente las convenciones de Viena sobre los derechos y privilegios de las embajadas y los diplom\u00e1ticos en el extranjero. Desde su ingreso en la ONU en 1971, ha ido aprendiendo el funcionamiento de esa enorme maquinaria, ha integrado sus diversos componentes institucionales y accedido a sus normas y convenciones, ya sea en materia de desarme y control de armas, desarrollo econ\u00f3mico o incluso derechos humanos. As\u00ed, en 1992, firm\u00f3 el Tratado de No Proliferaci\u00f3n Nuclear de 1968; en 1997, firm\u00f3 el Pacto de Internacional Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, que ratific\u00f3 en el 2001. Y aunque ya hab\u00eda aprobado la Convenci\u00f3n de la ONU contra la Tortura en 1986, en 1998 firm\u00f3 el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol\u00edticos de la ONU.<\/p>\n
De modo m\u00e1s reciente, China ha sido muy activa en la ONU. Por ejemplo, a partir del 2012, ha aumentado r\u00e1pidamente su contribuci\u00f3n al presupuesto de las operaciones de mantenimiento de la paz (OMP), as\u00ed como el n\u00famero de cascos azules chinos que participan en ellas (unos 2.500 en el 2022). Por ello, es ahora el segundo pa\u00eds que m\u00e1s contribuye a ese presupuesto (15% del total), por detr\u00e1s de Estados Unidos (28%) pero por delante de Jap\u00f3n (9%). Al mismo tiempo, China ha asumido la direcci\u00f3n de cuatro organizaciones de la ONU. Entre ellas, desde el 2015, la Uni\u00f3n Internacional de Telecomunicaciones, con sede en Ginebra; y, desde el 2019, la Organizaci\u00f3n para la Alimentaci\u00f3n y la Agricultura (FAO), con sede en Roma. Sin embargo y sobre todo, el Gobierno chino est\u00e1 haciendo gala de un entrismo sin parang\u00f3n en la ONU. Todos los a\u00f1os env\u00eda a muchos becarios para que se familiaricen con su funcionamiento, tanto en Nueva York como en Ginebra. Cuando estall\u00f3 el brote del virus de la Covid-19 en la primavera del 2020, vimos que consegu\u00eda influir en la gesti\u00f3n de la pandemia por parte de la Organizaci\u00f3n Mundial de la Salud (OMS). Consigui\u00f3 incluso que la ONU adoptara la famosa f\u00f3rmula de Xi Jinping acerca del \u201cdestino com\u00fan de la humanidad\u201d, una consigna claramente destinada a promover la visi\u00f3n china del orden mundial. Por ello, no result\u00f3 extra\u00f1o que los diplom\u00e1ticos chinos fueran capaces de reunir en octubre del 2022 una coalici\u00f3n suficiente en el Consejo de Derechos Humanos de la ONU para impedir cualquier debate sobre las graves violaciones de los derechos humanos cometidas por Beijing en la regi\u00f3n turc\u00f3fona de Xinjiang: 19 de los 47 miembros del Consejo votaron en contra de celebrar un debate, 17 a favor y 11 se abstuvieron.<\/p>\n
El resultado de esa votaci\u00f3n pone de manifiesto, sobre todo, el aumento de poder y la capacidad de influencia sin precedentes de China, especialmente a trav\u00e9s de pr\u00e9stamos ventajosos a los pa\u00edses del sur, y, en consecuencia, su creciente papel en las organizaciones multilaterales interestatales.<\/p>\n
Otro ejemplo iluminador de la aceptaci\u00f3n por parte de China del orden internacional establecido en 1945 es la presteza con la que busc\u00f3 incorporarse a la OMC, heredera del GATT (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio) creado en 1947. Las negociaciones fueron duras y estuvieron dirigidas por el entonces primer ministro Zhu Rongji. Sin embargo, Beijing logr\u00f3 sus fines y accedi\u00f3 a la organizaci\u00f3n en el 2001, con el beneficio de un per\u00edodo de adaptaci\u00f3n de quince a\u00f1os. De modo que hoy el Gobierno chino se presenta como un miembro activo y respetuoso de la OMC que debate vigorosamente con los pa\u00edses occidentales en el \u00f3rgano de resoluci\u00f3n de disputas al tiempo que aboga por la reforma de la organizaci\u00f3n. En particular, aboga por reforzar la autoridad de la OMC y sus mecanismos de resoluci\u00f3n de litigios, que actualmente se ven obstaculizados por el veto estadounidense en relaci\u00f3n con el nombramiento de los jueces de apelaci\u00f3n. Sin embargo, China se resiste a proponer una reforma demasiado radical, ya que est\u00e1 muy interesada en una apertura selectiva de su mercado interior y en la protecci\u00f3n de sus campeones nacionales, que siguen en gran medida subvencionados, contraviniendo las normas de la OMC.<\/p>\n
Por \u00faltimo, mencionemos r\u00e1pidamente el FMI y el Banco Mundial, dos instituciones heredadas de los acuerdos de Bretton Woods (1944) y del dominio econ\u00f3mico mundial de Estados Unidos y del d\u00f3lar estadounidense. Desde el inicio de las reformas (1980), China ha mantenido relaciones formales con el primero de ellos y se ha beneficiado de los pr\u00e9stamos del segundo. Al mismo tiempo, ha tratado de aumentar su derecho de voto. Es cierto que hubo que esperar hasta el 2016 para que pasara de un 3,8% a un 6,09%. Hoy sigue haciendo campa\u00f1a por la reforma del FMI con la esperanza de hacer perder a Estados Unidos su derecho de veto efectivo (16,5% de los votos en una organizaci\u00f3n en la que las decisiones importantes requieren una mayor\u00eda de un 85% de los votos). Al mismo tiempo, ha conseguido incluir la moneda china, el yuan, en la cesta de monedas utilizada para determinar el valor de los derechos especiales de giro y colabora cada vez m\u00e1s activamente con estas dos organizaciones.<\/p>\n
De modo m\u00e1s amplio, el Gobierno evita adoptar una actitud de rechazo hacia las organizaciones multilaterales existentes y trata, por el contrario, de unirse a ellas. En el pasado, la estrategia estuvo motivada por el inter\u00e9s de excluir de ellas a Taiw\u00e1n; en la actualidad, es una forma para que China aumente su voz y su influencia global en la escena mundial.<\/p>\n
Estructuras internacionales promovidas por China<\/p>\n
Aun as\u00ed, tras el final de la guerra fr\u00eda, las autoridades chinas comenzaron a mostrarse m\u00e1s abiertas a cambiar el orden internacional. Est\u00e1 claro que no se encontraban satisfechas con la unipolaridad estadounidense que se hab\u00eda impuesto tras el colapso de la Uni\u00f3n Sovi\u00e9tica. En ese momento, China era todav\u00eda demasiado d\u00e9bil para influir directamente en ese orden e imponer cambios en las organizaciones existentes. Por ello, trat\u00f3 de cambiarlas desde el exterior creando sus propias organizaciones.<\/p>\n
Algunos consideraron como una iniciativa china las conversaciones a seis bandas sobre la cuesti\u00f3n nuclear norcoreana celebradas entre el 2003 y el 2009. Al congregar a China, las dos Coreas, Jap\u00f3n, Rusia y Estados Unidos, esas conversaciones constituyeron un nuevo formato multilateral que satisfizo a Beijing en la medida en que instauraba un equilibrio entre los aliados de Estados Unidos y los pa\u00edses cercanos a Pyongyang y permiti\u00f3 por primera vez el establecimiento de relaciones directas entre Corea del Norte y Estados Unidos. Sin embargo, la paternidad china dista de estar establecida y el fracaso en la reanudaci\u00f3n de esas conversaciones en el 2012 ha llevado al Gobierno chino a evitar promoverlas.<\/p>\n
En cambio, la Organizaci\u00f3n de Cooperaci\u00f3n de Shanghai (OCS) es ahora celebrada por el Gobierno chino como un modelo de organizaci\u00f3n multilateral interestatal. Nacida en el 2001 del Grupo de Shanghai creado en 1996 por Beijing y Mosc\u00fa y por las tres nuevas rep\u00fablicas de Asia Central que comparten frontera con China (Kazajist\u00e1n, Kirguist\u00e1n y Tayikist\u00e1n) para asegurar esa frontera y luchar contra el terrorismo, la OCS ha sido m\u00e1s ambiciosa. Al tiempo que exhibe un respeto inquebrantable por el principio de no injerencia en los asuntos internos de sus miembros, la OCS persigue objetivos de seguridad, diplom\u00e1ticos y econ\u00f3micos. Ampliada en el 2001 para incluir a Uzbekist\u00e1n, la OCS cuenta ahora con nueve miembros, incluidos India y Pakist\u00e1n desde el 2017 e Ir\u00e1n desde el 2022, y tambi\u00e9n una decena de socios de di\u00e1logo, algunos de los cuales, como Turqu\u00eda y Bielorrusia, desean hoy convertirse en miembros de pleno derecho. En esa organizaci\u00f3n Beijing puede poner a prueba con la mayor eficacia sus nuevas iniciativas de seguridad global y desarrollo econ\u00f3mico mundial. Lanzada por Xi Jinping en abril del 2022, la primera iniciativa promueve la idea de una \u201cseguridad indivisible\u201d, que no perjudica a ning\u00fan otro pa\u00eds, al tiempo que respeta la integridad territorial, las preocupaciones de seguridad y la v\u00eda de desarrollo de todos. Esa iniciativa, que se opone a lo que Xi denomina el \u201cesp\u00edritu de la guerra fr\u00eda\u201d, el \u201cunilateralismo\u201d y la \u201cconfrontaci\u00f3n de bloques\u201d, se opone directamente a los sistemas de alianzas estadounidenses. Hecha p\u00fablica un a\u00f1o antes, la segunda iniciativa pretende promover un desarrollo global equilibrado, coordinado, respetuoso con el medio ambiente e integrador, fomentando las sinergias multilaterales. Sus prioridades deben ser la reducci\u00f3n de la pobreza, la seguridad alimentaria, la lucha contra la covid, la financiaci\u00f3n del desarrollo, la econom\u00eda verde, la industrializaci\u00f3n y la conectividad. Esa iniciativa pretende vincularse tanto a las nuevas rutas de la seda (Iniciativa Franja y Ruta, BRI) lanzadas por Xi en el 2013 como a la Agenda 2030 de la ONU sobre desarrollo sostenible. En otras palabras, la OCS se ha convertido en el banco de pruebas de esas dos iniciativas. El problema es, por un lado, que la OCS es ahora una organizaci\u00f3n demasiado grande y diversa como para seguir siendo coherente y, por otro, que desde la anexi\u00f3n de Crimea por parte de Rusia en el 2014 y aun m\u00e1s desde la invasi\u00f3n de Ucrania en febrero del 2022, le resulta dif\u00edcil a Beijing convencer a todos los socios de la OCS de los m\u00e9ritos y, sobre todo, de la eficacia de su iniciativa de seguridad integral.<\/p>\n
Desde el a\u00f1o 2000, China da mucha importancia a otra estructura que ha creado y que presenta como multilateral, el Foro de Cooperaci\u00f3n China-\u00c1frica (FOCAC). El FOCAC, que se re\u00fane alternativamente en China y en \u00c1frica cada tres a\u00f1os a nivel de jefes de Estado y de Gobierno, se presenta tambi\u00e9n como un modelo de cooperaci\u00f3n sur-sur en el que todos salen ganando. Es cierto que el paquete financiero proporcionado por China a todos los pa\u00edses del continente africano (a excepci\u00f3n de Suazilandia, que a\u00fan mantiene relaciones con Taiw\u00e1n) es impresionante, ya que financia m\u00faltiples proyectos de infraestructuras con pr\u00e9stamos a menudo concesionales (unos 160.000 millones de d\u00f3lares entre el 2000 y el 2021), estimula las inversiones chinas y los intercambios bilaterales, y proporciona asistencia m\u00e9dica y educativa, especialmente a trav\u00e9s del Instituto Confucio, a un gran n\u00famero de pa\u00edses africanos. Sin embargo, ese formato no tiene nada de original ni de nuevo: otros pa\u00edses, como Francia, India o Jap\u00f3n, han creado antes estructuras de ese tipo, con objetivos bastante similares. Es la magnitud del man\u00e1 financiero de China lo que la diferencia de otros pa\u00edses acreedores o donantes, as\u00ed como la ret\u00f3rica antioccidental que la acompa\u00f1a. Por lo dem\u00e1s, la FOCAC sigue siendo una plataforma mucho m\u00e1s bilateral que multilateral y, sobre todo, m\u00e1s asim\u00e9trica que sim\u00e9trica, lo que alimenta los temores africanos ante esa nueva hegemon\u00eda china.<\/p>\n
Desde 2001, el Gobierno chino se ha asociado con otras agrupaciones, como los BRICS, que se unieron en 2009-2010. Tambi\u00e9n en ese caso, Beijing ha aprovechado esa congregaci\u00f3n de grandes pa\u00edses emergentes para defender e intentar compartir su visi\u00f3n de un nuevo orden mundial que tenga m\u00e1s en cuenta las necesidades de las distintas partes del mundo y, especialmente, de los nuevos polos que han aparecido. Sin embargo, la dificultad en ese caso radica en que los BRICS promueven un enfoque m\u00e1s multipolar que multilateral del mundo, un enfoque que refuerza el peso de los grandes pa\u00edses en detrimento de los peque\u00f1os y que va en contra de los propios principios de las Naciones Unidas.<\/p>\n
El inter\u00e9s de China por el G-20, la agrupaci\u00f3n de las veinte mayores econom\u00edas del mundo creada durante la crisis financiera mundial del 2008, se basa en esta misma inclinaci\u00f3n. De hecho, la ventaja del G-20 es doble a ojos de Beijing: por un lado, contribuye a marginar el G-7 (el antiguo G-8), esa reuni\u00f3n de las siete principales democracias industrializadas (siete, desde la suspensi\u00f3n de Rusia en el 2014); por otro, centra su atenci\u00f3n en cuestiones econ\u00f3micas y financieras en las que Beijing y otras capitales de pa\u00edses emergentes, como Arabia Saud\u00ed, M\u00e9xico o Turqu\u00eda, pueden coordinar sus actividades con m\u00e1s facilidad que en cuestiones pol\u00edtico-estrat\u00e9gicas o relacionadas con los derechos humanos. En otras palabras, el G-20 difumina la distinci\u00f3n entre estados democr\u00e1ticos y autoritarios, lo que obviamente conviene a China.<\/p>\n
A trav\u00e9s de todas estas iniciativas, podemos ver a una China que quiere cambiar el orden internacional mediante la creaci\u00f3n de instituciones en apariencia multilaterales, pero que refuerzan la posici\u00f3n de los principales pa\u00edses emergentes al tiempo que erosionan la hegemon\u00eda estadounidense y, en general, occidental. Pero, \u00bfqu\u00e9 orden mundial quiere establecer realmente?<\/p>\n
Las ambiciones de China y los obst\u00e1culos para alcanzarlas<\/p>\n
Una lectura del libro blanco del 2019 sobre China y el mundo en la nueva \u00e9poca\u2006revela que el nuevo orden internacional promovido por Beijing no es tan nuevo. Es cierto que el Gobierno chino quiere dar m\u00e1s espacio al sur global, es decir, a los pa\u00edses en v\u00edas de desarrollo a costa de los pa\u00edses del norte, a los que desea debilitar; cree que puede promover la paz mundial a trav\u00e9s del desarrollo econ\u00f3mico; est\u00e1 a favor de una transformaci\u00f3n del \u201csistema de gobernanza mundial\u201d que d\u00e9 m\u00e1s espacio a la concertaci\u00f3n, la coordinaci\u00f3n y la b\u00fasqueda de consenso sobre la base de intereses compartidos, y por esa raz\u00f3n est\u00e1 a favor de una reforma de la ONU y de la OMC en particular; en definitiva, promueve la aparici\u00f3n de un mundo m\u00e1s justo y lo que llama una \u201cdemocratizaci\u00f3n de las relaciones internacionales\u201d. Sin embargo, al mismo tiempo, China apoya la globalizaci\u00f3n econ\u00f3mica y la regionalizaci\u00f3n, a trav\u00e9s del establecimiento de acuerdos al estilo de la Asociaci\u00f3n Econ\u00f3mica Integral (RECP, establecida en enero del 2022), y se opone al proteccionismo; apoya el multilateralismo y declara su voluntad de cooperar con todos los pa\u00edses del mundo, incluidos aquellos con los que persisten importantes tensiones ideol\u00f3gicas y estrat\u00e9gicas; y, sobre todo, las autoridades de Beijing creen que una influencia y un papel crecientes de China en los asuntos mundiales ayudar\u00e1 a alcanzar esos objetivos.<\/p>\n
En esta larga lista, los objetivos parecen sobre todo tan ambiciosos como irrealizables. La realidad es que la prioridad de China sigue siendo su desarrollo econ\u00f3mico, el incremento de su poder y la consecuci\u00f3n de la unificaci\u00f3n nacional con Taiw\u00e1n. La prioridad es tambi\u00e9n frustrar cualquier cr\u00edtica al r\u00e9gimen pol\u00edtico interno y a los abusos de los derechos humanos. Y, por \u00faltimo, intentar romper todo intento de aislamiento diplom\u00e1tico e imponer su interpretaci\u00f3n de las normas internacionales.<\/p>\n
Esas prioridades son otros tantos obst\u00e1culos a cualquier reforma y mejora del orden internacional. De hecho, la afirmaci\u00f3n de poder de la China de Xi Jinping y su diplomacia del lobo guerrero han alimentado las tensiones internacionales y han contribuido a dividir el mundo. Han llevado a la mayor\u00eda de sus vecinos a buscar incluso m\u00e1s que antes la protecci\u00f3n estadounidense. El progresivo dominio de Beijing sobre el mar de China Meridional, especialmente mediante la construcci\u00f3n y militarizaci\u00f3n de islas artificiales, en contravenci\u00f3n flagrante de la Convenci\u00f3n de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, es motivo de preocupaci\u00f3n para los pa\u00edses del Sudeste Asi\u00e1tico y otras grandes potencias. Asimismo, su deseo de acelerar la anexi\u00f3n de Taiw\u00e1n por todos los medios, incluido el militar, es percibido por la mayor\u00eda de la comunidad internacional como un preocupante factor de tensi\u00f3n, incluso de guerra, m\u00e1s intensamente desde la invasi\u00f3n rusa de Ucrania.<\/p>\n
Buscando proteger y perpetuar su r\u00e9gimen autoritario, incluso totalitario, el Partido Comunista chino denuncia urbi et orbi la democracia occidental, presentada como un factor de debilitamiento econ\u00f3mico y decadencia pol\u00edtica y moral. Aunque afirma adherirse a las normas universales de la ONU, sigue neg\u00e1ndose a ratificar el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Pol\u00edticos porque ello le privar\u00eda de los medios de represi\u00f3n que sigue considerando indispensables; en particular, la detenci\u00f3n administrativa indefinida de opositores pol\u00edticos o incluso de potenciales sospechosos, como ocurre actualmente en Xinjiang<\/p>\n
Tambi\u00e9n en este sentido, China es revisionista: favorece la aplicaci\u00f3n selectiva de las normas internacionales, de aquellas que no socavan su r\u00e9gimen interno y su soberan\u00eda westfaliana. Pero el mundo actual est\u00e1 globalizado y, a la vez, recorrido por tensiones geoestrat\u00e9gicas que socavan su globalizaci\u00f3n. Resulta dif\u00edcil imaginar cualquier realizaci\u00f3n de los planes chinos referentes a un nuevo orden internacional. Por el contrario, lo que el mundo actual pone de relieve es el estallido de una nueva guerra fr\u00eda ideol\u00f3gica, estrat\u00e9gica y tecnol\u00f3gica al mismo tiempo entre China y EE.UU. y, m\u00e1s ampliamente, entre China y Occidente (incluidos Jap\u00f3n, Corea del Sur y Taiw\u00e1n). Es cierto que esta guerra fr\u00eda se diferencia de la antigua en que las econom\u00edas de todos esos pa\u00edses son mucho m\u00e1s interdependientes que en la \u00e9poca de la extinta Uni\u00f3n Sovi\u00e9tica. No obstante, es obligado reconocer que hoy nos orientamos hacia una desvinculaci\u00f3n parcial de la econom\u00eda china con respecto a la estadounidense; sobre todo, en el sector de la alta tecnolog\u00eda, por ejemplo, en los semiconductores. Y esa desvinculaci\u00f3n est\u00e1 teniendo consecuencias mundiales, puesto que obliga a otros agentes a reducir tambi\u00e9n la dependencia china. Si bien la covid ha contribuido a semejante evoluci\u00f3n, su causa no ha sido la pandemia, sino la dificultad de la comunidad internacional para ponerse de acuerdo sobre la naturaleza del orden mundial y las normas que debe promover y proteger.<\/p>\n
En estas condiciones, el orden internacional revisionista que China pretende establecer tiene pocos visos de hacerse realidad. Es, m\u00e1s bien, el orden mundial liberal heredado del final de la Segunda Guerra Mundial el llamado a mantenerse, sin dejar por ello de reformarse con la creciente participaci\u00f3n de los pa\u00edses emergentes, pero no solo de China.<\/p>\n
Jean-Pierre Cabestan es investigador del instituto de investigaci\u00f3n Asia Centre, Par\u00eds.<\/p>\n
LA VANGUARDIA<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
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