La decisi\u00f3n del Gobierno vasco de aprobar el proyecto de ley que regula la consulta a su ciudadan\u00eda sobre la apertura de un proceso de negociaci\u00f3n para alcanzar la paz y la normalizaci\u00f3n pol\u00edtica -el mal llamado \u00abrefer\u00e9ndum de Ibarretxe\u00bb- ha destapado la caja de los truenos en la pol\u00edtica espa\u00f1ola. Antes incluso de que el Parlamento vasco se pronuncie al respecto, ya se han alzado reputadas voces para proclamar la inconstitucionalidad de tal consulta no vinculante. Gobierno y PP coinciden en este punto, anunciando sendos recursos de inconstitucionalidad si tal ley fuera aprobada por la c\u00e1mara vasca. Y c\u00f3mo no, el todav\u00eda en funciones portavoz del CGPJ -Enrique L\u00f3pez- se ha apresurado en asegurar que \u00abla consulta es ilegal y no se puede celebrar\u00bb. <\/p>\n
\u00bfCu\u00e1l es la argumentaci\u00f3n que justifica esta afirmaci\u00f3n? Se basa en el art. 92 de la Constituci\u00f3n (CE), seg\u00fan el cual \u00ablas decisiones pol\u00edticas de especial trascendencia podr\u00e1n ser sometidas a refer\u00e9ndum consultivo de todos los ciudadanos\u00bb. En este caso, la potestad para convocar el refer\u00e9ndum consultivo corresponde al Rey, mediante propuesta del presidente del Gobierno, previa autorizaci\u00f3n del Congreso de los Diputados. A este art\u00edculo se le suma el art. 149.1.32 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva de la convocatoria de consultas populares por v\u00eda de refer\u00e9ndum. Dado que en este caso tales condiciones no se producen, una vez la ley se apruebe por el Parlamento vasco el Gobierno podr\u00e1 impugnarla ante el Tribunal Constitucional. Su mera impugnaci\u00f3n producir\u00e1 la inmediata suspensi\u00f3n de la convocatoria de consulta durante 5 meses; per\u00edodo en el que el Tribunal deber\u00eda declarar la inconstitucionalidad de la ley vasca. Nada de esto es jur\u00eddicamente incorrecto. En efecto, \u00e9ste es el proceso a seguir para el caso de que se produzcan referendos contrarios a lo dispuesto en la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Sin embargo, esta consulta popular se encuentra fuera del \u00e1mbito de aplicaci\u00f3n de este mandato constitucional. No es un incumplimiento del art. 92 CE, sino un hecho institucional merecedor de una calificaci\u00f3n y de un r\u00e9gimen jur\u00eddico diferente del refer\u00e9ndum. Su denominaci\u00f3n y propia configuraci\u00f3n hace que se asemeje m\u00e1s a instrumentos participativos \u00abd\u00e9biles\u00bb como las encuestas o los foros de opini\u00f3n que a la instituci\u00f3n del refer\u00e9ndum consultivo. <\/p>\n
N\u00f3tese bien que el proyecto del Gobierno vasco habla de consulta popular y no de refer\u00e9ndum. La distinci\u00f3n no es gratuita ni se trata de una mera cuesti\u00f3n terminol\u00f3gica. El refer\u00e9ndum consultivo requiere que el sujeto convocante tenga la competencia de implementar la medida objeto de la consulta. Dado su car\u00e1cter no vinculante, no existe obligaci\u00f3n jur\u00eddica ni sanci\u00f3n correspondiente para el caso de que quien convoc\u00f3 a refer\u00e9ndum no siga despu\u00e9s la decisi\u00f3n aprobada. Pero el refer\u00e9ndum se configura en la Constituci\u00f3n con tantos temores y cautelas porque el sujeto convocante puede -si quiere- adoptar la medida que se sigue del mismo. Tiene competencia para poner en marcha las acciones tendentes a cumplir con su resultado. Sucedi\u00f3 as\u00ed en los dos casos de refer\u00e9ndum consultivo hasta ahora celebrados: la adhesi\u00f3n a la OTAN y la ratificaci\u00f3n del tratado de la constituci\u00f3n europea. <\/p>\n
Esta coincidencia entre sujeto convocante y sujeto competente no se produce en el caso de las preguntas contenidas en la consulta del Gobierno vasco. La primera de ellas solicita que la ciudadan\u00eda vasca se pronuncie sobre si est\u00e1 de acuerdo en apoyar un proceso de final dialogado de la violencia previa manifestaci\u00f3n inequ\u00edvoca de ETA de poner fin a la misma. Sea cual sea la respuesta, es claro que el Gobierno vasco nunca podr\u00e1 tomar la decisi\u00f3n de iniciar un proceso de final dialogado de la violencia, dado que la adopci\u00f3n de medidas de este tipo corresponde cuando menos al Gobierno central. Similar argumentaci\u00f3n cabe aplicar a la segunda, donde se pregunta por la posibilidad de que los partidos vascos inicien un proceso de negociaci\u00f3n para alcanzar un acuerdo democr\u00e1tico sobre el derecho a decidir que, despu\u00e9s, se someta a refer\u00e9ndum. Una vez m\u00e1s, el Gobierno vasco no tiene competencia ni para obligar a los partidos vascos a llegar a este acuerdo ni tampoco, en caso de que se produzca, para someterlo al refer\u00e9ndum que se refiere la Constituci\u00f3n. <\/p>\n
Si no se aplica este art\u00edculo, \u00bfcu\u00e1l es la regulaci\u00f3n constitucional de estas consultas populares? Ninguna. Estamos ante una laguna normativa: la Constituci\u00f3n ni regula ni proh\u00edbe instrumentos de consulta a la ciudadan\u00eda distintos del refer\u00e9ndum consultivo. Nada extra\u00f1o, por otra parte, si se observa la ausencia de herramientas de democracia participativa o directa en el conjunto de nuestro sistema constitucional. Algunos estatutos de autonom\u00eda, como el catal\u00e1n o el andaluz, han empezado a regular la competencia y procedimiento para la realizaci\u00f3n de estas consultas, encuestas, audiencias o foros de participaci\u00f3n. En este caso, es el Gobierno vasco el que colma la laguna mediante un procedimiento que requiere la aprobaci\u00f3n por su parlamento auton\u00f3mico. Esta regulaci\u00f3n cumple, por un lado, con la obligaci\u00f3n que su vigente estatuto de autonom\u00eda impone a los poderes p\u00fablicos de facilitar la participaci\u00f3n ciudadana en la vida pol\u00edtica del Pa\u00eds Vasco; por otro, con los propios mandatos constitucionales de pluralismo pol\u00edtico, democracia y fomento de tal participaci\u00f3n. <\/p>\n
Son \u00e9stas las razones que apoyan la tesis de la constitucionalidad de la consulta. Cosa bien distinta ser\u00e1 la valoraci\u00f3n pol\u00edtica que merezca el sentido de la misma, los t\u00e9rminos de las preguntas o su significado en un contexto como el actual. Pero estas cuestiones no deben mezclarse en la discusi\u00f3n jur\u00eddica salvo que se pretenda enturbiar el futuro debate ante el Tribunal Constitucional. <\/p>\n
* Rafael Escudero Alday es profesor titular de Filosof\u00eda del Derecho de la Universidad Carlos III de Madrid<\/p>\n