La decisión del Gobierno vasco de aprobar el proyecto de ley que regula la consulta a su ciudadanía sobre la apertura de un proceso de negociación para alcanzar la paz y la normalización política -el mal llamado «referéndum de Ibarretxe»- ha destapado la caja de los truenos en la política española. Antes incluso de que el Parlamento vasco se pronuncie al respecto, ya se han alzado reputadas voces para proclamar la inconstitucionalidad de tal consulta no vinculante. Gobierno y PP coinciden en este punto, anunciando sendos recursos de inconstitucionalidad si tal ley fuera aprobada por la cámara vasca. Y cómo no, el todavía en funciones portavoz del CGPJ -Enrique López- se ha apresurado en asegurar que «la consulta es ilegal y no se puede celebrar».
¿Cuál es la argumentación que justifica esta afirmación? Se basa en el art. 92 de la Constitución (CE), según el cual «las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos». En este caso, la potestad para convocar el referéndum consultivo corresponde al Rey, mediante propuesta del presidente del Gobierno, previa autorización del Congreso de los Diputados. A este artículo se le suma el art. 149.1.32 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva de la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum. Dado que en este caso tales condiciones no se producen, una vez la ley se apruebe por el Parlamento vasco el Gobierno podrá impugnarla ante el Tribunal Constitucional. Su mera impugnación producirá la inmediata suspensión de la convocatoria de consulta durante 5 meses; período en el que el Tribunal debería declarar la inconstitucionalidad de la ley vasca. Nada de esto es jurídicamente incorrecto. En efecto, éste es el proceso a seguir para el caso de que se produzcan referendos contrarios a lo dispuesto en la Constitución.
Sin embargo, esta consulta popular se encuentra fuera del ámbito de aplicación de este mandato constitucional. No es un incumplimiento del art. 92 CE, sino un hecho institucional merecedor de una calificación y de un régimen jurídico diferente del referéndum. Su denominación y propia configuración hace que se asemeje más a instrumentos participativos «débiles» como las encuestas o los foros de opinión que a la institución del referéndum consultivo.
Nótese bien que el proyecto del Gobierno vasco habla de consulta popular y no de referéndum. La distinción no es gratuita ni se trata de una mera cuestión terminológica. El referéndum consultivo requiere que el sujeto convocante tenga la competencia de implementar la medida objeto de la consulta. Dado su carácter no vinculante, no existe obligación jurídica ni sanción correspondiente para el caso de que quien convocó a referéndum no siga después la decisión aprobada. Pero el referéndum se configura en la Constitución con tantos temores y cautelas porque el sujeto convocante puede -si quiere- adoptar la medida que se sigue del mismo. Tiene competencia para poner en marcha las acciones tendentes a cumplir con su resultado. Sucedió así en los dos casos de referéndum consultivo hasta ahora celebrados: la adhesión a la OTAN y la ratificación del tratado de la constitución europea.
Esta coincidencia entre sujeto convocante y sujeto competente no se produce en el caso de las preguntas contenidas en la consulta del Gobierno vasco. La primera de ellas solicita que la ciudadanía vasca se pronuncie sobre si está de acuerdo en apoyar un proceso de final dialogado de la violencia previa manifestación inequívoca de ETA de poner fin a la misma. Sea cual sea la respuesta, es claro que el Gobierno vasco nunca podrá tomar la decisión de iniciar un proceso de final dialogado de la violencia, dado que la adopción de medidas de este tipo corresponde cuando menos al Gobierno central. Similar argumentación cabe aplicar a la segunda, donde se pregunta por la posibilidad de que los partidos vascos inicien un proceso de negociación para alcanzar un acuerdo democrático sobre el derecho a decidir que, después, se someta a referéndum. Una vez más, el Gobierno vasco no tiene competencia ni para obligar a los partidos vascos a llegar a este acuerdo ni tampoco, en caso de que se produzca, para someterlo al referéndum que se refiere la Constitución.
Si no se aplica este artículo, ¿cuál es la regulación constitucional de estas consultas populares? Ninguna. Estamos ante una laguna normativa: la Constitución ni regula ni prohíbe instrumentos de consulta a la ciudadanía distintos del referéndum consultivo. Nada extraño, por otra parte, si se observa la ausencia de herramientas de democracia participativa o directa en el conjunto de nuestro sistema constitucional. Algunos estatutos de autonomía, como el catalán o el andaluz, han empezado a regular la competencia y procedimiento para la realización de estas consultas, encuestas, audiencias o foros de participación. En este caso, es el Gobierno vasco el que colma la laguna mediante un procedimiento que requiere la aprobación por su parlamento autonómico. Esta regulación cumple, por un lado, con la obligación que su vigente estatuto de autonomía impone a los poderes públicos de facilitar la participación ciudadana en la vida política del País Vasco; por otro, con los propios mandatos constitucionales de pluralismo político, democracia y fomento de tal participación.
Son éstas las razones que apoyan la tesis de la constitucionalidad de la consulta. Cosa bien distinta será la valoración política que merezca el sentido de la misma, los términos de las preguntas o su significado en un contexto como el actual. Pero estas cuestiones no deben mezclarse en la discusión jurídica salvo que se pretenda enturbiar el futuro debate ante el Tribunal Constitucional.
* Rafael Escudero Alday es profesor titular de Filosofía del Derecho de la Universidad Carlos III de Madrid
