El catedrático de Ciencia Política de la UPF y director del instituto de Estudios del Autogobierno asegura que el choque político entre Cataluña y el Estado se encuentra «congelado» y sostiene que «tenemos conflicto por un tiempo»
Ferran Requejo (Barcelona, 1951) cree que el conflicto político existente en el país durará años. Según este politólogo de referencia, el choque entre Cataluña y el Estado es un choque congelado, con un empate de impotencias. Ni el Estado es lo suficientemente fuerte para imponer un modelo unitario a la francesa, ni Cataluña tiene suficiente fuerza para culminar un proceso de independencia. Analista y académico reconocido, catedrático de Ciencia Política de la UPF, Requejo fue miembro del Consejo Asesor para la Transición Nacional (CATN) y dirige el Instituto de Estudios del Autogobierno (IEA), que elabora informes para el Gobierno. En esta entrevista, expone cómo ve el escenario y las posibles vías de resolución.
– Dirige el IEA desde octubre del 2018. Recientemente, entregó al presidente Quim Torra un informe sobre ‘Democracias y referéndums de independencia: el caso de Cataluña’. En primer lugar, ¿por qué emplean el término «referéndum de independencia» y no «referéndum de autodeterminación»?
– Por una cuestión de precisión, de claridad. El concepto de autodeterminación resulta más equívoco y se ha pensado desde diferentes perspectivas. Lo tratan normalmente politólogos, historiadores, juristas, etc. con aproximaciones conceptuales y metodológicas diferentes. Hay, además, varias teorías políticas en torno al derecho de autodeterminación que responden de maneras diferentes, y a veces contradictorias, a preguntas básicas: ¿Cuál es el sujeto de la autodeterminación?, ¿Quién lo tiene que decidir?, ¿Cómo se autodetermina? ¿Sobre qué autodetermina? En cambio, el concepto de independencia es mucho más claro. En la ciencia política anglosajona se habla habitualmente de secesión.
– Dibuja en el informe todas las opciones posibles ante el conflicto.
– En el caso de Cataluña, el informe parte de un análisis de los posibles escenarios políticos de los que disponen tanto el Estado como la Generalitat. No son escenarios simétricos. El Estado dispone de cinco opciones: aplicar de nuevo el artículo 155 de la Constitución; optar por un inmovilismo práctico o por profundizar un proceso de recentralización; apostar por un autonomismo incremental (mantener el modelo autonómico actual con cambios en algunas competencias y en el modelo de financiación); presentar una propuesta de un nuevo modelo territorial que supere las deficiencias del modelo actual y, finalmente, optar por establecer un referéndum acordado con la Generalitat similar a los realizados en el Reino Unido o Canadá. Sólo los dos últimos escenarios podrían conducir a una solución del problema de fondo, la acomodación del pluralismo nacional del Estado.
– Y la Generalitat qué opciones tiene?
– Sólo tres: por un lado, renegociar un nuevo modelo territorial u optar por un referéndum acordado con el Estado. Por otra parte, puede optar por implementar una vía unilateral hacia la independencia. Pero si se hace esto último, en las actuales circunstancias iríamos directamente a una nueva aplicación del 155, probablemente más profunda y dilatada en el tiempo que la aplicada anteriormente. Para optar por la vía unilateral, las cosas deberían hacerse mejor de lo que se hicieron en el otoño del año 2017.
– ¿Qué implica hacerlo mejor?
– La política comparada enseña que el éxito de un proceso de independencia depende de factores empíricos de cada caso concreto. Fundamentalmente, hay dos dimensiones a conseguir: la efectividad de ser un Estado, es decir, ser el poder real, fáctico, en un territorio determinado, y obtener un reconocimiento internacional, aunque sea parcial o incompleto de otros estados y actores políticos internacionales. Un referéndum acordado con el Estado y dotado de un régimen de garantías, con reglas claras de procedimiento y de control, en caso de victoria del «Sí» otorga al mismo tiempo las dos dimensiones anteriores al territorio que se independiza. Pero hay casos prácticos, descritos en el informe, que sólo han conseguido una de las dos dimensiones. En otras palabras, la vía unilateral requiere partir de una condición de fuerza que hoy no se da en la Cataluña actual. Por ello caracterizo el conflicto catalán actual como un «conflicto político congelado», que quiere decir que tenemos conflicto por algún tiempo. Ninguna de las dos partes del conflicto puede maximizar sus intereses. Ni el Estado español puede uniformizar «a la francesa» reduciendo Cataluña a una región española más, ni Cataluña es de momento lo suficientemente fuerte para ser independiente. Lo es para resistir la uniformización nacional y cultural de las políticas de Estado, lo que otros territorios europeos no han conseguido, pero no por ser independientes. Con las reglas y los actores que hay ahora, creo que este conflicto continuará «congelado» durante tiempo.
– Pónganos algún ejemplo de conflictos congelados que hay en el mundo.
– El conflicto árabe-israelí, por ejemplo. O el conflicto que hay en dos regiones del este de Ucrania, que en la práctica no son parte del Estado ucraniano, pero tampoco lo son de Rusia, que no las ha anexionado de manera formal. También hay conflictos de este tipo en territorios del Cáucaso.
– Para hacer el referéndum, propone dos vías no exploradas aún: una reforma de la ley orgánica de referendos o la introducción de una disposición adicional.
– Estas son dos vías que aún no han sido transitadas.
– ¿Les ve recorrido?
– En estos momentos, prácticamente ninguno. En el caso más que improbable de que las Cortes Generales reformaran la ley de referéndums, lo que requiere mayoría absoluta, 176 votos, en el Congreso de Diputados porque se trata de una ley orgánica, lo más esperable sería que el PP, C’s y otros partidos de la oposición recurrieran la ley al Tribunal Constitucional (TC). Y el TC ya ha dejado claro en su doctrina interpretativa de los últimos años que la Constitución española no permite un referéndum de independencia.
– Aunque en el independentismo prima el sentimiento de escepticismo total sobre todo lo que se puede conseguir dentro de la ley española, ¿cree que sería aconsejable intentarlo?
– Que una propuesta no tenga recorrido efectivo no significa que no se tenga que presentar. Políticamente podría servir para ganar legitimidad ante la colectividad internacional y romper el discurso de que la Generalitat hace cosas inconstitucionales e ilegales. La presentación de una proposición de ley de referéndum pensada para el caso de Cataluña se podría hacer a través de la iniciativa legislativa del Parlamento, a partir de una propuesta preparada por una comisión de expertos formada por politólogos y juristas. Se trata de una vía totalmente legal, y a pesar de su falta de efectividad puede ser de interés presentarla. Esto hace falta que lo decidan las instituciones de la Generalitat y los partidos. La legalidad, esta legalidad, sin embargo, presenta problemas estructurales.
– ¿A que se refiere?
– La Constitución es el producto jurídico de la transición de finales de los años setenta del siglo pasado. El famoso «consenso» se estableció pagando el precio de la ambigüedad. La Constitución era ambigua en muchos puntos. Había artículos que eran susceptibles de diversas interpretaciones. Actualmente, la Constitución española ya no es ambigua. Las ambigüedades se han roto. Lo ha hecho la práctica política desde el Estado, que ha interpretado las instituciones, las competencias y las relaciones intergubernamentales desde una óptica fundamentalmente uniformista y recentralizadora, especialmente en las dos últimas décadas. La «doctrina» del TC ha establecido cómo debe interpretarse el texto constitucional. De hecho, el TC ha hecho de cámara legislativa. En estas dos últimas décadas, el TC ha precipitado en una institución política y profesionalmente bastante degradada en comparación con la composición y calidad política y argumentativa de los magistrados de los años ochenta y primera mitad de los noventa.
– ¿Y la disposición adicional?
– Es otra vía no explorada. Se trataría de introducir una disposición específica para Cataluña. No debería ser muy larga, pero debería ser muy clara. En el informe se señalan algunas de las bases que debería tener. El conflicto de fondo no se resolverá arreglando cercanías y cuatro cosas de financiación. Se trata de un conflicto de carácter nacional-territorial que expresa una «diversidad profunda» del pluralismo en una democracia. Cataluña necesitaría contar con una amplia capacidad de decisión propia, sin las interferencias constantes de las instituciones del Estado y del poder central, y debería contar con recursos económicos y financieros propios y eficientes. Con cláusulas de solidaridad, pero con límites. El déficit fiscal actual muestra cifras de escándalo en términos de política comparada (alrededor del 8% del PIB).
– ¿No comparte que sea uno de los estados más descentralizados del planeta?
– En absoluto, esto es falso. Del mismo modo que no se puede calificar el Estado de federal. Tiene un nivel de centralización intermedio dentro de la política comparada. El autogobierno de Cataluña es de una calidad baja. A veces he usado el símil de que es como un queso emmental suizo, lleno de agujeros por donde entran las interferencias del poder central. Y su nivel de federalización es muy bajo. Federalización no equivale a descentralización. Hay federaciones centralizadas (México) y descentralizadas (Bélgica, Canadá). Un grado alto de federalización incluye, por ejemplo, que los territorios dispongan de un poder judicial propio. En Alemania, el grado de federalización no es de los más altos, pero es más alto que el del Estado español. Esto todo el mundo lo pudo captar, por ejemplo, con la sentencia del Tribunal de Schleswig-Holstein sobre el caso Puigdemont. Caso de permanecer dentro del Estado, el objetivo de Cataluña creo que debe ser no tanto participar en la política española -donde siempre seremos una minoría estructural-, sino disponer de instituciones, poderes y procedimientos para poder defenderse del poder central. Se trata de una cuestión de carácter liberal, más que de carácter democrático.
– ¿Cuántos referéndums de independencia ha habido desde el fin de la Segunda Guerra Mundial?
– Cerca de un centenar. De esos hay unos sesenta fruto del hundimiento del imperio soviético. Los primeros, después de la Segunda Guerra Mundial, están vinculados a los procesos de descolonización. En un siglo, el número de estados se ha multiplicado prácticamente por cuatro. A inicios del siglo XX, había unos cincuenta estados en el mundo. Ahora son casi doscientos. La tendencia es que haya más estados, no menos. Ahora, si analizamos cuántos referendos se han dado dentro de las democracias liberales, ha habido cinco casos. De estos, sólo uno ha sido favorable a la independencia, que ha sido el de Montenegro respecto de Serbia. Fue un caso con intervención de la Unión Europea, que estableció los requisitos procedimentales del referéndum de independencia.
– Una especie de Ley de Claridad.
– Se exigió que votara más del 50% y que el sí a la independencia superara el 55% de los votos emitidos. La participación fue muy amplia, pero el resultado fue muy ajustado, porque se superó por poco el 55%. Pero se logró y ahora Montenegro es un Estado independiente. Esta sería una vía internacional: lograr un Acuerdo de Claridad establecido, por ejemplo, desde instancias europeas.
– ¿Confía en una posible ley de claridad como la canadiense?
– Cabe decir que la ley de claridad canadiense no es muy clara. Es una ley federal que Quebec no lo ha admitido. En caso de que se hiciera un tercer referéndum, no sabemos en qué procedimiento se haría. Haría falta un Acuerdo de Claridad que fuera efectivamente claro.
– ¿Qué porcentaje tenían los independentistas en el parlamento escocés cuando se acordó el referéndum?
– La mayoría independentista era menor que la que hay actualmente en el Parlamento de Cataluña. Tenían mayoría absoluta en la cámara pero en votos estaban en un 44%. En el caso de Québec, igual. Todos estos datos están recogidos en el informe del IEA que comentábamos al inicio de la entrevista.
– Acaban de elaborar un nuevo informe, en el IEA.
– Se titula Autogobierno y relaciones intergubernamentales. Trata de cómo afecta al autogobierno el tipo de relación que establece entre el gobierno central y los territoriales. Analizamos cuatro casos prácticos: Alemania, Bélgica, Canadá y el Reino Unido, y luego cómo funciona el del Estado español. En este caso, el tipo de relación entre los gobiernos favorece la uniformización y la recentralización. Proponemos una alternativa.
– ¿Cómo deberían ser las relaciones intergubernamentales?
– La cuestión más importante es la de disponer de un reconocimiento nacional diferenciado, de un alto grado de descentralización y de garantías efectivas de que los pactos entre la Generalitat y el Estado se cumplirán. Si esto no está incluido, en Cataluña no hay incentivos racionales para mantenerse dentro del Estado. Esto significa cambiar el modelo territorial. Un modelo alternativo es posible.
– ¿Sin llegar a un referéndum?
– Sin llegar a un referéndum. La política comparada es suficientemente rica como para que Cataluña dispusiera de un nivel de autogobierno y de una protección efectiva de su personalidad nacional diferenciada, formando parte de los estados que juegan la Champions de la descentralización y la federalización. Hoy el Estdo español está lejos de jugar en esta liga.
– ¿Esto lo aceptaría el grueso del soberanismo?
– Creo que sí, porque al final lo importante es la capacidad de decisión propia que tú tienes sin contaminaciones e intervenciones de los otros actores. Tener la capacidad de decidir de manera independiente tus propias interdependencias en un mundo globalizado.
– Fue miembro del Consejo Asesor de la Transición Nacional. Visto todo lo que ha pasado, ¿está satisfecho del trabajo que hicieron?
– Hicimos el papel que se nos asignó, asesorar al Gobierno que había entonces con el presidente Artur Mas. Fue de 2013 a finales de 2014. Se nos pidieron una serie de informes politológicos, económicos y jurídicos en torno a la transición a la independencia. Después, el Gobierno tenía que hacer lo que considerara más oportuno siguiendo o no lo establecido en los informes, los cuales fueron recogidos posteriormente en forma de Libro Blanco. Analizábamos, por ejemplo, varios escenarios para la realización de una consulta o referéndum. De acuerdo con los comentarios recibidos, creo que se puede decir que técnicamente los informes eran sólidos. Quizás desde el Gobierno habría sido necesario hacer una política de comunicación para dar a conocer a la población los principales aspectos y conclusiones de los informes.
– Fue en la lista de Juntos por Cataluña (JxCat) en las elecciones de diciembre de 2017.
– Sí, en un lugar simbólico, al final de la lista.
– ¿Le atrajo la política de partido?
– Yo no pertenezco a ningún partido. Lo que me decidió fue el trato que se dio a una institución como el presidente de la Generalitat [Carles Puigdemont]. No es que fuera de JxCat. Si el presidente hubiera sido de ERC, habría hecho lo mismo si me lo hubieran pedido. Fui en la lista del president en el momento en que se aplicaba, creo que de manera inconstitucional, diga lo que diga el actual TC, el artículo 155 en Cataluña. Fue una decisión institucional. No soy de ningún partido. Y en las últimas elecciones no he ido en ninguna lista. Me interesa la política institucional, pero creo que dada mi labor profesional y analítica no resulta nada conveniente que pertenezca a un partido concreto. Pertenecí a ellos hace muchos años en la lucha antifranquista, pero dejé de hacerlo a partir de la restauración democrática.
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