No hay ningún libro que fije las reglas para llegar a la independencia y las lecciones de la historia son duras, escribe Carne Ross, fundador de ‘Independent Diplomat’, un prestigioso grupo de asesoría diplomática con sede en Nueva York, Bruselas y Ginebra. Este artículo fue publicado en inglés en ‘The Independent’, el 19 de junio, a modo de respuesta a un político independentista que le pidió consejo.
Hace unos días, el líder de un movimiento que reclama un Estado propio me preguntó qué había que hacer para conseguirlo. No era una pregunta fácil de responder, evidentemente. Pero después de haber participado en varias luchas de autodeterminación en todo el mundo, le transmití lo que he aprendido. Las lecciones sobre la autodeterminación -convertirse en un Estado- no se extraen a partir de estudios académicos, del análisis jurídico o de los libros… sino de una larga experiencia. Mi organización, ‘Independent Diplomat’, y yo mismo hemos asesorado a dos de los últimos tres países que se han independizado, Kosovo y Sudán del Sur (el tercero en independizarse más recientemente ha sido Montenegro). He asesorado a los gobiernos y los partidos de otros países que hasta ahora no han logrado el objetivo de independizarse: Palestina y Cataluña. He trabajado o he hablado con líderes y activistas de Barcelona, Papúa Occidental, Cachemira, Sahara occidental y Somalilandia e incluso del Tirol del Sur. De hecho, he acudido al Consejo de Seguridad de las NN.UU. en nombre de al menos cinco de estos movimientos independentistas. Trabajé como diplomático británico, por lo que he viajado en una cabina de primera clase, pero también he recibido el trato del ganado y se me ha cerrado el paso.
Esta última circunstancia me lleva a exponer la primera lección, que es difícil de asumir para los aspirantes a tener un Estado. Los pavos no votan por Navidad (o el día de Acción de Gracias). El sistema internacional de estados consolidados no está nada predispuesto hacia los nuevos estados. Quizás esto no sorprenderá en absoluto. A muchos estados, desde el Níger hasta España, les preocupa la posibilidad de romperse. A los gobiernos y a los gobernantes no les gusta perder poder. La gente puede sentirse desconcertada por la perspectiva de la “secesión”, especialmente si considera que afecta a sus derechos.
Pero no basta con rechazar los sentimientos fuertes, un rechazo que demasiado a menudo se traduce en represión. La decisión del gobierno británico de permitir un referèndum sobre la independencia escocesa fue excepcional y sabia.
Contrasta con la respuesta punitiva de España contra el nacionalismo catalán: algunos de los políticos que organizaron una votación pacífica en Cataluña están en prisión. En todos los casos de autodeterminación (quizás con la excepción de Palestina), el sistema basado en el Estado consolidado era, desde el principio, hostil a la propuesta. En Kosovo en Sudán del Sur la predisposición inicial de las NN.UU, de la UE y de otros organismos era negativa hasta que dejó de serlo (aunque más tarde cambiaran de parecer y Kosovo todavía no sea un Estado miembro las NN.UU.). En ambos casos se vivió un proceso diplomático doloroso y tortuoso para llegar a una conclusión obvia para toda persona que hubiera vivido sobre el terreno: los dos estados tenían que nacer o la guerra estaba asegurada.
A consecuencia de esta hostilidad sistémica de los estados consolidados, la segunda lección es clara: no hay ningún modelo para poder convertirse en un Estado. Ningún comité ni reglamento alguno de las NN.UU. para examinar estos casos. No hay ningún sitio para explicar cómo se hace. Cada caso es diferente. Después de todo, uno solo independiza si tira del carro él mismo. No se lo regalará nadie, aunque, en última instancia, son otros estados los que les han de reconocer como Estado (una paradoja básica que es el corazón del problema): las declaraciones unilaterales de independencia sirven de muy poco y a menudo provocan aún más resistencia.
Como el proceso no está institucionalizado, en la práctica, y seguramente también en la teoría, la autodeterminación tiene muy poco que ver con la ley -excepto en algunos casos extraños. Hay muchos y voluminosos textos legales sobre los criterios para alcanzar la categoría de Estado: la convención de Montevideo y otros. Pero he constatado que estos tratados son en gran parte irrelevantes y sólo sirven como herramientas para el análisis retrospectivo. La opción de reconocer un Estado es siempre un acto político de los otros estados. Los tribunales internacionales no toman la decisión, aunque sus resoluciones puedan confirmar la necesidad de una decisión (como ha hecho la Corte Internacional de Justicia con el caso del Sahara Occidental). Los argumentos legales pueden reforzar las decisiones políticas, pero no son nunca el primer argumento. Una vez aconsejamos al gobierno de Kosovo que no distribuyera un documento jurídico que avalaba la demanda de adquirir la condición de Estado. ¿Por qué lo hicimos? Porque era muy débil. En cambio, el caso de Kosovo era políticamente fuerte: la gran mayoría de la población quería la independencia y la provincia había sido gobernada por separado desde 1999.
En otro caso, más extraño, la ley sí importaba realmente. Pero no era el derecho internacional. En el caso de Montenegro, Serbia y el resto del mundo aceptaron la celebración de un referéndum de independencia, y la posterior separación, porque Montenegro ya tenía el estatus de república en la constitución del Estado -de corta duración y que actualmente ya no existe- de la República Federal de Yugoslavia, la cual derivaba de la constitución de la federación comunista de Yugoslavia redactada por Tito. Kosovo no había disfrutado de este estatus constitucional, aunque era parte del país, y éste fue uno de los argumentos que Serbia esgrimió para oponerse a la demanda kosovar de independencia, que era igualmente legítima. Una conclusión necesaria, la tercera lección: la ley no define y no debería definir la legitimidad.
En cuarto lugar, y esta reflexión no gusta a los movimientos de liberación nacional: el Estado que más contribuye a la autodeterminación es el que se está abandonando. Para Cataluña, la feroz oposición de Madrid a cualquier proceso de autodeterminación ha actuado de palanca, al menos de momento.
El principal obstáculo para el reconocimiento de Somalilandia por parte de otros estados, que por otro lado elogian la estabilidad y la democracia de este país, radica en Mogadiscio. Y no hay que ser un experto en Oriente Medio para captar que el país al que afecta más a la lucha de Palestina para convertirse en un Estado es, por supuesto, Israel (seguido de cerca por los Estados Unidos).
En quinto lugar, y este aspecto es más del agrado de los movimientos de liberación: no te rindas nunca. Durante décadas, los estadistas y los llamados expertos creyeron que Timor no se independizaría nunca de Indonesia. Los líderes de Timor Oriental, que cuando no estaban encarcelados estaban en el exilio, se paseaban por los pasillos de las NN.UU. y otros organismos similares y, en el mejor de los casos, eran recibidos con cortesía pero con indiferencia (personalmente he experimentado la misma sensación varias veces). No se rindió. Y hoy Timor Oriental es independiente. He conocido a los valientes líderes de Papúa Occidental, un lugar que debería ser liberado de la misma opresión que soportaron los timorenses orientales. Espero que un día lo conseguirán. Ellos también han aprendido esta lección. Cachemira tampoco renunciará: la persistencia de su lucha exige, como mínimo, algún tipo de resolución. El problema no desaparecerá solo.
Sexto, los compromisos de la “comunidad internacional”, como el derecho internacional, no cuentan para nada. Se puede llenar una biblioteca entera con las resoluciones de las Naciones Unidas que exigen un estado palestino, incluida la resolución 67/19 11317 de la Asamblea General que dotó a Palestina de una especie de estatus especial en las NN.UU, y las ‘ur-resolutions’ 242 y 338 con las que se aprobó la llamada “solución” de los dos estados y, sin embargo, Palestina no es un Estado independiente.
En el Sáhara Occidental, en 1991 el Consejo de Seguridad de las NN.UU. acordó que debía celebrarse un referéndum de autodeterminación y desde entonces se ha repetido este compromiso anualmente -y a veces semestralmente. Se organizó una cara misión de las Naciones Unidas que vela por este referéndum. La “comunidad internacional”, es decir, los países poderosos que dirigen las NN.UU, conocidos como P5, no han hecho nada para cumplir el compromiso que habían adquirido. Muchas veces, y sin ningún tipo de complacencia, he advertido a los amigos palestinos que es un gran error creer que por el hecho de que a “ellos” les hayan prometido un Estado propio, al final estarán a la altura de sus obligaciones y se lo concederán . No funciona así.
En séptimo lugar, en todos los casos recientes de autodeterminación problemática, los Estados Unidos se han convertido en decisivos. Kosovo y Sudán del Sur se independizaron porque EEUU así decidieron hacerlo y arrastraron al resto de la comunidad internacional a hacer lo mismo. Si EEUU deciden que es el momento para un Estado palestino verdaderamente independiente, tal como debería ser, entonces estoy seguro de que esto ocurrirá. En este ámbito, el mundo multipolar aún no se ha manifestado. Como si se tratara de plantear una contrapropuesta a la independencia de Kosovo, a la que Moscú se opuso formalmente a pesar de aceptarla en privado, Rusia alentó la independencia de Abjasia y Osetia del Sur. Estos dos candidatos a convertirse en estados fueron reconocidos por cinco países, incluyendo a los sátrapas rusos, Venezuela y Siria. Otra cuestión es si los Estados Unidos soportarán el actual descenso de su influencia como potencia determinante.
Finalmente, la peor lección de todas.
Somalilandia es una democracia y un ejemplo de estabilidad en el Cuerno de África. Tiene planteada una fuerte disputa legal para convertirse en Estado, ya que argumenta que existía con anterioridad a la creación de Somalia. La población ha votado abrumadoramente por la independencia. Desde 1991 ha exigido pacíficamente que se le aceptara como Estado independiente (y de hecho lo fue una vez tras la descolonización británica). Somalilandia no ha sido reconocida por ningún otro Estado y tiene que aguantar la indignidad de que la BBC le llame “separatista”, como si hacerlo definiera algo.
El Frente Polisario, que representa a los pueblos indígenas del Sahara Occidental ocupado, ha dedicado casi 30 años con pacíficos y a la vez infructuosos esfuerzos diplomáticos para exigir el cumplimiento de la promesa hecha por la comunidad internacional para que se convocara un referéndum de autodeterminación. Durante todo este tiempo, el Polisario se ha negado a retomar la lucha armada para conseguir la liberación, a pesar de las múltiples provocaciones, incluyendo la anexión irregular marroquí del territorio saharaui. Han demostrado tener paciencia y un profundo compromiso para encontrar una resolución pacífica. ¿Cuál ha sido el resultado? No ha habido referéndum y las posibilidades de que se convoque uno son escasas. El Frente Polisario y 175.000 refugiados expulsados por Marruecos en 1975 viven en los campos de refugiados del desierto del Sahara.
Una mañana en Nueva York, poco antes del referéndum sobre la independencia del Sur de Sudán, consecuencia del acuerdo de alto el fuego que acabó con la larga e increíblemente sangrienta guerra civil sudanesa, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas celebró lo que se denominó una reunión formal para aprobar la votación. Asistieron personalidades influyentes como Hillary Clinton, entonces secretaria de Estado de Estados Unidos, y el secretario general de las Naciones Unidas. Yo también estaba con un líder sudanés del Movimiento de Liberación del Pueblo de Sudán (SPLM) que había sido invitado a hablar en aquel fabuloso foro. Por casualidad, ese mismo día, pero por la tarde, el Consejo de Seguridad debía reunirse privadamente en las llamadas “consultas informales” para debatir, y no hacer nada, sobre el Sahara occidental. El Frente Polisario no fue invitado a hablar en él, sino que tuvo que esperar fuera de la cámara privada con el sudaneses. El líder del SPLM se detuvo y yo hice las presentaciones: se encontraron dos líderes de la liberación nacional, ambos exguerrilleros, que exigían la independencia. La primera pregunta que el representante saharaui hizo al sursudanés iba a la yugular: ¿por qué el sur de Sudán había conseguido un referéndum de independencia y ellos no? El líder del SPLM no dudó y le respondió: porque nosotros dejamos muy claro que si no lo conseguíamos volveríamos a la guerra al día siguiente.
Toda una lección, que era la misma que habían aprendido en Kosovo. El Consejo de Seguridad de las NN.UU rechazó hacer nada sobre cuál debía ser el estatus de Kosovo después de que la intervención de la OTAN de 1999 acabara con el control serbio de la provincia. Hubo muchas conversaciones, pero ninguna acción real para resolver la cuestión de la independencia que reclamaba la población mayoritaria albanokosovar. En 2004, se produjeron unos disturbios mortales en Kosovo provocados en parte por la fuerte frustración derivada de la falta de soluciones. Perdieron la vida catorce personas. La provincia cayó en la violencia. Varios altos cargos de EEUU y de la UE visitaron la zona con rostros de preocupación. Yo estaba allí (el gobierno británico me había destinado a las NN.UU.) y les dije: hagan lo posible para que se independicen o se volverán a repetir los disturbios y serán más graves. Otras personas dijeron lo mismo. Ninguno de los países afectados estaría dispuesto a admitirlo, pero fue la violencia lo que desencadenó el proceso que terminó con la declaración de independencia de Kosovo en 2008.
La lección no podía ser más clara, pero tal vez haya que explicarla. Hay que facilitar algún tipo de consenso y de foro internacional para abordar las diversas demandas de autodeterminación en todo el mundo y que son potencialmente violentas. El trazado arbitrario de las fronteras en Oriente Medio, en África y en Asia que han hecho los ineptos e irresponsables funcionarios coloniales ha provocado una gran cantidad de crisis de autodeterminación aún no resueltas. Cachemira, fuente de conflicto entre dos países con armas nucleares, no es sólo una cuestión de interés local. Necesitamos unos criterios aceptados por todos para evaluar la legitimidad de estas demandas, incluyendo, por ejemplo, la protección de las minorías, la no interferencia de poderes externos y la adhesión a los principios democráticos (la no violencia también puede ayudar a ello), y para eso necesitamos un espacio para poder hablar sensatamente. No puede ser un tribunal, ya que estas disputas no se prestan a un arbitraje legal. Son asuntos políticos que deben resolverse por medios políticos: negociación, negociación y más negociación.
Así pues, este fue el consejo que di al líder independentista. Se lo tomó bien, pero con preocupación, porque no todas estas observaciones eran bien recibidas. Aunque vive rodeado de guerra, es un hombre de paz y razonable. No me gustó tener que decirle que la amenaza de la guerra había sido decisiva en los dos ejemplos de autodeterminación “exitosa” en los que he intervenido, pero la verdad es que ha sido así. Y en ambos ejemplos, los estados resultantes se han convertido en problemáticos y, en el caso del de Sudán del Sur, terriblemente violento como consecuencia de las rivalidades locales. Este es uno de los ejemplos que a menudo exhibe erróneamente a nivel mundial para oponerse a todos los que buscan nuevos estados. Pero estoy seguro de que él, como yo, preferiría conseguirlo de otra manera. Le gustaría poder debatir su demanda de autodeterminación de una manera más sensata y, sobre todo, pacífica.
[Traducción: Agustí Colomines] Artículo original en inglés: “From conflict to compromise: Lessons in creating a state”, publicado en el diario londinense ‘The Independent’, del 19 de junio de 2019. Se reproduce con el permiso del autor: ©Carne Ross
Traducción del catalán al español de Nabarralde
Publicado el 2 Julio 2019
Del conflicte al compromís: lliçons sobre la creació d’un estat
¿Autodeterminación? Carne Ross
Jaume Barberà
NACIÓ DIGITAL
Carne Ross es un diplomático inglés con mucha experiencia en procesos de autodeterminación y/o de independencia. Cuando dejó el Foreign Office, fundó ‘Independent Diplomat’, una organización no-gubernamental de asesoría diplomática. No hace mucho, publicó el diario londinense ‘The Independent’ este artículo: “From conflict to compromise: Lessons in creating a state” (“Del conflicto al compromiso: lecciones sobre la creación de un Estado”), traducido por Agustí Colomines (*).
Ross explica, sin complacencia, lo que ha vivido después de haber participado en varias luchas de autodeterminación en todo el mundo. De los últimos tres países que se han independizado, Ross, con su equipo, han participado en dos: Kosovo y Sudán del Sur. El tercero y el último en conseguir la independencia ha sido Montenegro. También ha asesorado a gobiernos y partidos de otros países que, de momento, no han conseguido la independencia, como son Palestina y Cataluña.
El artículo “Del conflicto al compromiso: lecciones sobre la creación de un Estado” quiere ser la respuesta razonada a una pregunta que se le hace constantemente por parte de líderes de movimientos que luchan por la independencia: ¿Qué hacer para conseguir un Estado propio? Carne Ross no es un arribista cualquiera ni un tahúr, ni ningún mercenario sin escrúpulos, ya vayan vestidos con toga o formen parte de la corte de aduladores de los que se encuentran en dificultades y que lo único que buscan es aprovecharse del sufrimiento, de la desesperación y de los anhelos de libertad de colectivos humanos en beneficio propio.
Lo he conocido personalmente y puedo decir que no es de los que se arruga con facilidad. De tendencia anarquista, Ross, cuando todavía era diplomático y como miembro de la misión del Reino Unido en la ONU, por ejemplo, contradijo la versión oficial de la existencia de armas de destrucción masiva en Irak que “justificaban” la guerra que hubo allí. En 2004 abandonó el Foreign Office.
Sus análisis son fríos y factuales y, normalmente, alejados de soflamas patrióticas y/o románticas. En su artículo, cuya lectura íntegra recomiendo vivamente, Ross nos cuenta 8 lecciones que ha aprendido a partir de su experiencia en procesos de autodeterminación, nos da un consejo y hace una demanda.
Son estas: la primera, los pavos no votan por Navidad (los estados consolidados no quieren otros nuevos, a los gobiernos y a los gobernantes no les gusta perder poder). La segunda es que no hay ningún modelo para poder convertirse en un Estado (la autodeterminación tiene muy poco que ver con la ley, las declaraciones unilaterales de independencia sirven de muy poco y a menudo provocan aún más resistencia). La tercera, que la ley no define y no debería definir la legitimidad (la opción de reconocer a un Estado es siempre un acto político de los otros estados). Cuarta, que el Estado que más contribuye a la autodeterminación es el que se está abandonando (para Cataluña, la feroz oposición de Madrid a cualquier proceso de autodeterminación ha actuado de palanca, al menos de momento).
La quinta, no te rindas nunca (la persistencia de la lucha exige, como mínimo, algún tipo de resolución). Sexta, que los compromisos de la “comunidad internacional”, como el derecho internacional, no cuentan para nada (se puede llenar una biblioteca entera con las resoluciones de las Naciones Unidas que exigen un Estado palestino). La séptima, que Estados Unidos son decisivos (si EEUU deciden que es el momento para un Estado palestino verdaderamente independiente, lo será). Y la octava es la peor lección de todas: la violencia (la amenaza de guerra).
Y para terminar, el consejo y la demanda que Carne Ross explica al líder de un movimiento que reclama un Estado propio y que vive rodeado de guerra: se necesita un foro internacional con criterios aceptados por todos para evaluar la legitimidad de las demandas de autodeterminación, la protección de las minorías, la no interferencia de poderes externos y la adhesión a los principios democráticos (la no violencia también puede ayudar a ello). No puede ser un tribunal, “son asuntos políticos que deben resolverse por medios políticos: negociación, negociación y más negociación”.
En el artículo, Ross, como ya se ha dicho, expone fríamente el manual de los estados consolidados. Lo hace sin poesía, fríamente, y la conclusión final es aterradora, pero es la que es. Como dice la primera regla de la diplomacia, la verdad no es una cuestión de hechos, sino de consensos. Si puede y lo desea, léanlo.
(*) NACIONALITATS
