En la discusión de la Ley General de Ferrocarriles aprobada en 1855, el general O’Donnell manifestó: “En cuanto a las líneas que pueden establecerse en España… no comprendo… que se pueda adoptar otro medio que el de unir por medio de radios la circunferencia con el centro…”.
En la presentación en septiembre de 1997 de la política de infraestructuras de transporte, el ministro de Fomento, Rafael Arias-Salgado, declaró que esta tenía el objetivo “del fortalecimiento del centro peninsular”, ya que “creo que en los últimos 30 años el país se ha ido desequilibrando hacia el Mediterráneo, y esto, que no tiene a corto plazo una importancia decisiva, puede llegar a tener una importancia política estable”.
En abril de 2000 manifestó el presidente Aznar en relación con la extensión de la red del AVE que el objetivo era “una red ferroviaria de alta velocidad que en 10 años situará a todas las capitales de provincia a menos de cuatro horas del centro peninsular”.
Desde la llegada de los Borbones a España se adopta el modelo del Estado centralista desarrollado con éxito en Francia desde Enrique IV. La política de infraestructuras, inicialmente “caminos de postas”, definidos y desarrollados por Felipe V en 1720 fueron convertidos en “caminos reales” financiados por fondos públicos según decreto de Fernando VI, debido en algunos casos a la dificultad de encontrar financiación para vías de transporte con escasa utilización y deficitarias en su explotación. Esta política se mantiene hasta 1855, cuando se hace una clasificación general de carreteras en la que se prioriza la inversión para las que unen Madrid con el resto de España y tiene rigurosa continuidad con la Ley de Firmes Especiales de 1926 que moderniza y consolida la red. La estructura radial de las carreteras nacionales se mantiene por razones políticas, “unen a la nación con la capital de la monarquía”, y militares más que económicas, política esta seguida en Francia, Reino Unido, Alemania e Italia, donde las infraestructuras comunican las áreas de producción y consumo y promueven el comercio. No tiene Madrid en este periodo la importancia económica relativa que tienen París o Londres en Francia y Reino Unido, lo cual pone de manifiesto la razón política de la planificación de infraestructuras, que se traslada intacta al desarrollo del ferrocarril a partir de 1850 y del telégrafo a partir de 1851.
Es solamente en 1962 cuando bajo la recomendación del Banco Mundial se desarrollan las autopistas de peaje en las áreas con mayor concentración de actividad económica, es decir, el arco mediterráneo que concentra el 40% del PIB y el 45% de la población española, el valle del Ebro y la cornisa cantábrica. Es curioso constatar que coinciden estas primeras autopistas peninsulares con las vías de comunicación romanas que priorizaban la comunicación en las áreas de mayor concentración de población y actividad económica.
Pero con el ulterior desarrollo del Plan de Modernización de Carreteras de 1951, el Plan REDIA de 1967 y el Plan de Autovías desarrollado a partir de 1982 con la llegada del partido socialista al poder, se recupera la política seguida durante siglos: el desarrollo radial de las nuevas autopistas y la financiación mayoritaria a cargo de los Presupuestos Generales cuya justificación no es económica. Esta política que tiene consecuencias significativas sobre el desarrollo y la creación de riqueza lleva a la paradoja de que el nivel de inversión por PIB en infraestructuras terrestres de las diferentes comunidades autónomas es hoy inversamente proporcional, con pocas excepciones, a la distancia al centro peninsular, o a que por ejemplo Cataluña y la Comunidad Valenciana tengan una red de autopistas en un 60% y 40% de peaje, mientras que en el resto de España esta proporción sea del 20%. Esta inversión forzada en infraestructuras radiales a cargo del erario público, es efectiva y tiene consecuencias visibles: de 1964 al 2004 el porcentaje de infraestructuras públicas pasa en Madrid del 8% al 11,4% y el PIB del 13,9% al 17,7% respecto del total de España. En Cataluña pasa del 13% al 13,6% en infraestructuras y del 19,9% al 18,8% en PIB.
La modernización del transporte de pasajeros por ferrocarril en alta velocidad ha supuesto una política de inversión excesiva ya que dispone España de más kilómetros de alta velocidad, 5.400, que Francia, 4.800, o Alemania, 2.000, pero transporta solamente 16 millones de pasajeros frente a los 70 de Francia y 180 de Alemania. Esta política que como ocurrió con las carreteras desde del siglo XVIII o con el ferrocarril a partir del siglo XIX, se ha desarrollado en base a una red radial, ha supuesto un gran coste de oportunidad porque con excepción de Madrid-Sevilla o Madrid-Barcelona, su nivel de utilización es limitada, compitiendo con dificultad con el avión. La inversión en el AVE está alrededor de los 30.000 millones de euros y la de aeropuertos de 15.000 millones de euros de 2000 a 2010, pero se han transportado en AVE solamente el 10% de los pasajeros transportados en avión en 2010.
En infraestructuras es esencial contar con el coste de oportunidad. Esta inversión en AVE ha impedido por ejemplo el desarrollo del transporte de mercancías por ferrocarril que se ha reducido en la pasada década del 7% al 4%, mientras que en Europa este porcentaje está en torno del 20% con los beneficios asociados, para distancias superiores a los 300 kilómetros -en distancias inferiores la carretera es imbatible- de ahorro de coste, reducción de congestión viaria y menor emisión de CO2.
En Aeropuertos el centralismo ha tomado la forma de gestión unificada de todos los aeropuertos españoles con una cuenta única donde son los más turísticos y con inversiones más ajustadas, Málaga, Palma, Canarias, Girona, etcétera, los que financian las pérdidas de Madrid y Barcelona, 70% y 10% respectivamente, de la pérdida total de AENA, 433 millones de euros, en 2009, debido al peso de las inversiones hechas en estos dos grandes aeropuertos que tienen una justificación económica difícil. El plan de privatización de AENA al 49% y la creación de dos sociedades para gestionar los aeropuertos de Madrid y Barcelona no soluciona el problema de orientar los tráficos de manera racional, ya que no se trata de maximizar la rentabilidad de la explotación de los aeropuertos, sino el impacto en su área de influencia y esta es una estrategia que en el esquema planteado no tiene agente que lo priorice y defienda.
La situación de los puertos es más transparente y lógica: con excepción de fondos de cohesión que han financiado parte de los dragados y diques de abrigo, las inversiones van a cargo de las tasas pagadas por los operadores en cada puerto, existiendo un fondo explícito de compensación para que los puertos con mayor tráfico ayuden a los que no tienen suficiente, para así equilibrar sus ingresos y gastos.
Nuestra red de infraestructuras está planificada más por criterios políticos que económicos en un escenario de país separado por fronteras y aranceles del resto de Europa. Hoy, en un mercado único la competencia de los puertos de Barcelona o Valencia no es A Coruña sino Génova y Marsella, y la necesidad y prioridad de vuelos transatlánticos desde Barcelona es claro frente a la congestión que puede generar en este aeropuerto las líneas de bajo coste con abandono de otros aeropuertos como el de Girona, en los que se generaba un importante impacto económico en el territorio.
Hay dos corredores prioritarios de la red transeuropea presentados por España a la UE: el que une Algeciras, Madrid, Zaragoza y los Pirineos presentado en 2003 y el del Arco Mediterráneo en 2010. Sostener estos dos corredores simultáneamente uno por razones políticas y otro económicas pone de manifiesto la incoherencia de la planificación logística española.
La solución pasa por la descentralización, la competencia y la mayor importancia, nunca puede ser única, de la economía en las decisiones sobre las infraestructuras. La defensa del Estado no es sinónimo de centralismo. Es algo que ya planteó Ortega sin éxito excesivo en su obra de referencia La España invertebrada. A pesar de los años sigue siendo de absoluta actualidad.
Joaquim Coello Brufau es ingeniero.
